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Keywords

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Transcript

Arbeiten aus dem






Wirtschaftswissenschaftliche Abteilung
Working Papers
Nr. 262 Dezember 2006
Fiskalische Dezentralisierung und
regionale Disparitäten in Kasachstan
Horst UFER und Manuela TROSCHKE

 


Scheinerstr. 11
D-81679 München
Telefon: 089/99 83 96-0
Telefax: 089/98 10 110
E-Mail: oei@oei-muenchen.de
Internet: www.oei-muenchen.de
ISBN 3-938980-04-4
Inhaltsverzeichnis
Zusammenfassung ............................................................................................................... v
1. Dezentralisierung im politischen System Kasachstans..................................................... 1
2. Grundlagen der administrativen Dezentralisierung in Kasachstan ................................... 2
3. Fiskalische Dezentralisierung vor dem Ölboom................................................................ 5
3.1. Neuordnung des Haushaltssystems .................................................................... 5
3.2. Neuordnung der Beziehungen zwischen den Haushaltsebenen ......................... 7
3.3. Regionale Disparitäten als Kernproblem bei der Gestaltung der
Haushaltsbeziehungen........................................................................................ 10
3.4. Fiskalische Dezentralisierung und regionale Disparitäten vor dem Ölboom ....... 12
4. Fiskalische Dezentralisierung nach dem Beginn des Ölbooms ....................................... 15
4.1. Veränderung der Rahmenbedingungen............................................................... 15
4.2. Ölboom und wachsende regionale Disparitäten .................................................. 16
4.3 Neugestaltung der administrativen Dezentralisierung und politische Grenzen..... 17
4.4. Neugestaltung der fiskalischen Dezentralisierung und politische Grenzen ......... 20
4.5. Neugestaltung der Beziehungen zwischen den Haushaltsebenen ...................... 22
4.6 Wachsende Abhängigkeit der Regionen vom Zentrum 1995 bis 2004 ............... 25
5. Fiskalische Dezentralisierung im Neuen Haushaltskodex 2005 ....................................... 32
6. Fazit................................................................................................................................... 36
7. Literaturverzeichnis ........................................................................................................... 38
Tabellenverzeichnis
Tabelle 1: Territoriale Gliederung der Republik Kasachstan (Stand 1.6. 2004).................... 3
Tabelle 2: Geber- und Empfängerregionen 1999 und 2000.................................................. 13
Tabelle 3: Institutionelle und makroökonomische Entwicklung Kasachstans 1991-2002..... 15
Tabelle 4: Öl- und Gasproduktion Kasachstans 1999-2004 ................................................. 16
Tabelle 5: Anteil der Regionen am BIP Kasachstans ........................................................... 16
Tabelle 6. Indikatoren der fiskalischen Dezentralisierung in Kasachstan 1995-2004........... 25
Tabelle 7: Einnahmenstruktur des zentralen und der regionalen Haushalte 1999-2004
(Mio. Tenge)...................................................................................................... 26
Tabelle 8: Offizielle Transfers allgemeinen Charakters für 2002 bis 2004 (Mio. Tenge)...... 27
Tabelle 9: Struktur der regionalen pro- Kopf Ausgaben (%) ................................................. 29
Tabelle 11: Zweckgebundene Transfers aus dem Republikhaushalt in die
Oblasthaushalte 2001-2004 (Tsd. Tenge)........................................................ 31
Fiskalische Dezentralisierung und regionale Disparitäten in Kasachstan
v Zusammenfassung1
Seit dem Jahr 1999 verzeichnet Kasachstan die höchsten Wachstumsraten im zentralasiatischen Raum und sogar innerhalb der GUS. Dieses Wachstum wurde und wird getrieben durch den Abbau und Export der Öl- und Gasvorkommen des Landes. Ein großer
Teil der Renten fließt in Form von Steuern und Abgaben dem zentralen Staatshaushalt,
und ab dem Jahr 2002 auch dem staatlichen Ölfonds zu. Über die Verwendung der dem
Haushalt zufließenden Mittel, d.h. die Aufteilung auf einzelne Budgetposten sowie Regionen des Landes wird im Rahmen eines parlamentarischen Verfahrens entschieden.
In Artikel 1 der kasachischen Verfassung ist die Gemeinwohlverantwortung des
Staates verankert. Mindestlöhne, Mindestrenten, Sozialhilfe, kostenlose medizinische
Grundversorgung, eine unentgeltliche Schulbildung und eine gesundheitsverträgliche
Umwelt sind als staatliche Aufgaben fixiert. Diese Aufgaben sollen gleichmäßig über
das Territorium der gesamten Republik wahrgenommen werden. Um dies leisten zu
können, wird allen territorialen Einheiten das Recht auf eine autonome und angemessene Finanzausstattung eingeräumt. Die Verfassung Kasachstans bekennt sich zu einer
landesweit ausreichenden finanziellen Ausstattung ihrer territorialen Einheiten, so dass
diese die Bedürfnisse der Bürger nach öffentlichen Leistungen gleichmäßig befriedigen
können.
Diesem Bekenntnis steht eine seit Jahren zu beobachtende Zunahme der regionalen
Disparitäten gegenüber. Die Wertschöpfung der ölfördernden Regionen sowie der
Hauptstädte wächst immer schneller, während die übrigen Regionen immer weiter zurückbleiben. Das Angebot und die Qualität der öffentlichen Leistungen in den ärmeren
Regionen ist deutlich niedriger als in den Boom-Regionen. Eine hohe Binnenmigration,
welche die Disparitäten weiter verstärkt, ist die Folge.
In den Jahren bis 2030 wird ein Ansteigen der jährlichen Staatseinnahmen aus Ölexporten von knapp 2 Milliarden USD in 2003 auf gut 16 Milliarden USD erwartet. Damit
stehen große Summen zur Verfügung, die vom Zentralhaushalt eingenommen, aber zum
großen Teil an die Regionen weitergereicht und dort ausgegeben werden. Angesichts der
stark steigenden Einnahmen und der bereits jetzt vorhandenen regionalen Disparitäten
stellt sich die Frage, ob die Zentrale und ob die Regionen mit dieser Entwicklung in
Zukunft adäquat umgehen können. Die vorliegende Arbeit unternimmt daher eine Analyse der bisherigen Dezentralisierungsversuche sowie eine aktuelle Standortbestimmung
der Dezentralisierungsdebatte. Hierbei werden die politischen, sozialen und wirtschaftlichen Rahmenbedingungen einbezogen. Zehn Jahre nach Annahme der Verfassung von
1995 scheint es jedoch, dass eine echte Dezentralisierung staatlicher Entscheidungsprozesse und fiskalischer Aktivitäten in Kasachstan noch aussteht.
1 Die Autoren danken der Volkswagen Stiftung für die finanzielle Unterstützung des
Forschungsprojektes „Zwischen Russland und China: Reformmodelle und Governance
in Zentralasien“.
Fiskalische Dezentralisierung und regionale Disparitäten in Kasachstan
1
1. Dezentralisierung im politischen System Kasachstans
Die Jahrzehnte zentraler Verwaltungswirtschaft sowjetischer Prägung haben viele Spuren im politischen System, im staatlichen Leitungsmechanismus und im Verhalten
staatlicher Verwaltungsangestellter hinterlassen. Die Republik Kasachstan hat seit ihrer
Unabhängigkeit im Jahre 1991 eine wechselvolle Entwicklung genommen. Der Zusammenbruch der Sowjetunion hatte für die junge Republik Kasachstan zunächst verheerende wirtschaftliche und soziale Folgen. Starke Einkommensverluste und Hyperinflation erschwerten die wirtschaftliche Konsolidierung und den Übergang in die Marktwirtschaft. An der Kürze des Zeitraums gemessen, haben sich bislang enorme gesellschaftliche Veränderungen in den Wirtschafts- und Sozialstrukturen vollzogen.
Von beträchtlichem Beharrungsvermögen sind jedoch die staatlichen Leitungs- und
Lenkungsmechanismen.2 Für Zentralasien typische Entscheidungsabläufe, hierarchisches Denken und der starke Einfluss persönlicher Beziehungen haben nach wie vor ihre
reformbeeinflussenden Wirkungen. Haushaltsreformen und die Umsetzung ihrer Ziele
sind daher in hohem Maße von der Zuverlässigkeit und Kompetenz einzelner Entscheidungsträger abhängig. Die Personalisierung von Entscheidungen auf den unteren Vollzugsebenen stellt letztlich eine Fortsetzung der Personalisierung von Entscheidungen
auf höchster Ebene dar. Die Grundzüge der Haushaltspolitik werden somit vom Staatspräsidenten, der mit umfassenden Kompetenzen ausgestattet ist, vorgegeben.
Aus der Sicht des Präsidenten ist sein Handlungsspielraum dann besonders hoch,
wenn er über ausreichende zentralisierte finanzielle Mittel verfügt, die er als Machtinstrument zur Befriedung verschiedener Interessengruppen nach Bedarf und Situation
umsetzen kann. Die kasachische Bevölkerung selbst scheint als Interessengruppe dabei
nur eine geringe Rolle zu spielen. Dies ist möglicherweise damit zu erklären, dass vor
allem in den regierungskonformen medialen Darstellungen der wirtschaftliche Aufschwung auf die Person des Präsidenten fokussiert wird. Folgerichtig honoriert, wie die
jüngsten Präsidentschaftswahlen in der Republik Kasachstan im Dezember 2005 gezeigt
haben, eine deutliche Mehrheit der Bevölkerung die erreichte politische Stabilität und
das hohe Wirtschaftswachstum der letzten Jahre als Leistung ihres Präsidenten. Dennoch hat die Aufbruchstimmung in den prosperierenden Regionen des Landes noch
nicht zu einem gelassenen Umgang des Präsidenten mit der noch schwachen politischen
Opposition geführt, denn die inneren Machtkämpfe um die Führung und die Nachfolge
um das Präsidentenamt schwelen weiter. Die politischen Ereignisse in der Ukraine und
Georgien, aber auch bei den zentralasiatischen Nachbarn, haben sicher zur Sorge um
den Machterhalt beigetragen. Damit bleiben zentralisierte Einnahmen eine wichtige
Größe für den politischen Betrieb Kasachstans.
2 Vgl. H. Wooster, „The Intergovernmental Fiscal Reform in Kazakstan: Progress to Date and Recommendations for the Future“ in: Kazakstan Economic Trends I/2000, S. 36

 

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2
2. Grundlagen der administrativen Dezentralisierung in Kasachstan
Kasachstan definiert sich laut Verfassung als Präsidialrepublik, in welcher der Präsident
als Staatsoberhaupt die grundlegenden Richtungen der Innen- und Außenpolitik bestimmt. Höchstes Vertretungsorgan ist ein Zweikammerparlament aus Berufsabgeordneten, welches gesetzgeberische Funktionen erfüllt und aus dem Senat (Oberhaus) und
dem Mashlis (Unterhaus) besteht. Der Präsident ist mit weitgehenden Vollmachten ausgestattet, die von der Regierungsbildung bis zum Recht der Auflösung des Parlaments
reichen. Die Regierung als oberstes Organ der Exekutive führt die zentralen Ministerien,
Behörden und Komitees. Die örtlichen Exekutivorgane sind die sog. Akimate der Gebiete (oblasti), Kreise (Rayons) und der Städte. Sie setzen die gesamtstaatliche Politik
unter ihren jeweiligen regionalen Bedingungen um. Als Organe der örtlichen Vertretungsmacht stehen ihnen die sog. Maslichate gegenüber, die mit der Kontrolle der örtlichen Exekutive betraut sind und als Interessenvertreter der ansässigen Bevölkerung agieren.
Die Gesamtfläche Kasachstans beträgt 2 724 900 Quadratkilometer, etwa das Achtfache der Bundesrepublik Deutschland. Bei einer Mitte des Jahres 2004 ermittelten
Einwohnerzahl von fast exakt 15 Millionen ergibt sich daraus eine äußerst geringe
Siedlungsdichte von 5,5 Einwohnern je Quadratkilometer. Fast 57 Prozent der Bevölkerung leben in Städten und etwas mehr als 43 Prozent auf dem Lande. Unter diesen Bedingungen kann der Flächenstaat keine optimalen Größen seiner Verwaltungseinheiten
erreichen.
Die gegenwärtige territoriale und administrative Gliederung des Staatsgebietes ist
Ergebnis einer Reform aus dem Jahre 1997. Wie Tabelle 1 zeigt, umfasst die administrative Gliederung Kasachstans nunmehr 14 Gebiete sowie die Städte Astana und Almaty
als selbständige Einheiten. Diese 16 großen Verwaltungseinheiten mit 86 Städten gliedern sich in 160 Kreise, 186 Siedlungen und 2237 Dorfkreise, die ihrerseits aus 7719
Dörfern (Aule) bestehen.
Von außerordentlicher Bedeutung für das System der staatlichen Verwaltung und für
das Haushaltssystem sind die gravierenden regionalen Unterschiede. Diese bestehen
hinsichtlich der klimatischen und geographischen Bedingungen, der Ausstattung mit
natürlichen Ressourcen, der infrastrukturellen Erschließung und der wirtschaftshistorischen Entwicklung. Diese Faktoren bedingen starke Unterschiede im wirtschaftlichen
Entwicklungsniveau der Regionen des Landes.
So unterliegen einzelne Regionen und Gebiete seit der Unabhängigkeit und Selbständigkeit der Republik Kasachstan aus gesamtwirtschaftlicher Sicht einem beträchtlichen
Bedeutungswandel. Zur Zeit der Sowjetunion gewachsene arbeitsteilige Beziehungen
zwischen den Regionen dienten den Bedürfnissen der sowjetischen Volkswirtschaft. So
waren beispielsweise die Gebiete Karagandy und Pawlodar auf das engste mit den westsibirischen Industriekomplexen verbunden, das Gebiet Kostanai dagegen mit denen des
südlichen Ural.
Fiskalische Dezentralisierung und regionale Disparitäten in Kasachstan
3
Tabelle 1: Territoriale Gliederung der Republik Kasachstan (Stand 1.6. 2004)
Regionen Bevölkerung
1000 Einwohner
Städte Kreise Siedlungen Dorfkreise
Republik Kasachstan Gebiete
15 000,1 86 160 186 2237
Akmola 748,2 10 17 15 227
Aktöbe 668,3 8 12 2 126
Almaty 1560,5 10 16 15 234
Atyrau 452,0 2 7 13 60
Ostkasachstan 1466,0 10 15 27 228
Schambyl 979,5 4 10 12 131
Westkasachstan 601,9 2 12 5 154
Karagandy 1333,6 11 9 39 168
Kostanai 919,1 5 16 13 258
Kysylarda 603,8 3 7 12 91
Mangystau 338,5 3 4 7 28
Pawlodar 748,7 3 10 7 165
Nordkasachstan 682,1 5 13 4 196
Südkasachstan 2110,8 8 12 13 171
Städte
Astana 510,3 1 2
Almaty 1147,1 1
Quelle: W. Galjamowa, A. Morosow, Kasachstan – heute, Daten – Fakten – Hintergründe, Botschaft der
Republik Kasachstan in der Bundesrepublik; Deutschland, 2005 (3. Auflage), S 59ff.
Von außerordentlicher Bedeutung für das System der staatlichen Verwaltung und für
das Haushaltssystem sind die gravierenden regionalen Unterschiede. Diese bestehen
hinsichtlich der klimatischen und geographischen Bedingungen, der Ausstattung mit
natürlichen Ressourcen, der infrastrukturellen Erschließung und der wirtschaftshistorischen Entwicklung. Diese Faktoren bedingen starke Unterschiede im wirtschaftlichen
Entwicklungsniveau der Regionen des Landes.
So unterliegen einzelne Regionen und Gebiete seit der Unabhängigkeit und Selbständigkeit der Republik Kasachstan aus gesamtwirtschaftlicher Sicht einem beträchtlichen
Bedeutungswandel. Zur Zeit der Sowjetunion gewachsene arbeitsteilige Beziehungen
zwischen den Regionen dienten den Bedürfnissen der sowjetischen Volkswirtschaft. So
waren beispielsweise die Gebiete Karagandy und Pawlodar auf das engste mit den westsibirischen Industriekomplexen verbunden, das Gebiet Kostanai dagegen mit denen des
südlichen Ural.
Das Auseinanderbrechen der Sowjetunion, die Auflösung der RGWHandelsstrukturen und marktwirtschaftliche Wandlungsprozesse beim nördlichen
Nachbarn Russland ließen etliche vormals zentrale und reiche Regionen nach der Unab
 

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hängigkeit zur Peripherie werden. Die alten arbeitsteiligen Beziehungen gingen verloren, und ein drastischer struktureller Wandel dieser Regionen setzte ein. Dem gegenüber
stehen Regionen, denen schon zu sowjetischen Zeiten keine besondere Bedeutung und
Unterstützung zugemessen wurde und die in den frühen Jahren der Transformation von
der Rezession noch stärker betroffen waren als die reicheren Gebiete. Die 16 großen
Verwaltungseinheiten der Republik stehen somit vor sehr unterschiedlichen Aufgaben
in ihrer Entwicklung, wobei die wirtschaftlichen Disparitäten zwischen den Regionen
neue Verläufe nehmen. Dabei kommt der fiskalischen Dezentralisierung und dem Finanzausgleich eine besondere Aufgabe zu.
Fiskalische Dezentralisierung und regionale Disparitäten in Kasachstan
5
3. Fiskalische Dezentralisierung vor dem Ölboom
3.1. Neuordnung des Haushaltssystems
Der rasche Zerfall der Sowjetunion zu Beginn der 90er Jahre und der völlig unzureichend vorbereitete Übergang in eine staatliche Selbständigkeit prägte die komplizierte
Ausgangssituation für die Reformen des Haushaltssystems in Kasachstan. Ein zentralistischer und überdimensionierter Verwaltungsapparat verstärkte vor dem Hintergrund
wirtschaftlichen Destabilisierung und Hyperinflation die ohnehin drastischen Einnahmerückgänge und trug damit zum beträchtlich wachsenden Haushaltsdefizit bei. Erste Priorität der Wirtschaftspolitik war somit eine schnellstmögliche makroökonomische Stabilisierung und eine disziplinierte Ausgabenpolitik. Die zur Erfüllung dieser teilweise
widersprüchlichen Aufgaben notwendigen Reformen bedingten sich wechselseitig. Ohne Zeit für ein folgerichtiges Vorgehen (sequencing) der einzelnen Reformschritte
mussten sie teilweise auch ohne durchdachte gesetzliche Grundlagen eingeleitet werden.
Zu den wesentlichen Aufgaben der Fiskalpolitik gehörte der Abbau des zentralen
Verwaltungsapparates und der Beginn seiner Anpassung an marktwirtschaftliche Erfordernisse. Völlig neu zu ordnen waren die Ausgabenstrukturen des Haushaltes. Im Rahmen der Transformation der Wirtschaftsordnung musste völlig neu entschieden werden,
welche Aufgaben durch den Privatsektor und welche Aufgaben durch den Staat gelöst
werden sollten. Auch die Frage, ob staatliche Aufgaben zentral oder lokal erbracht werden müssen, und auf welcher Ebene dies zu finanzieren sei, stellte sich. Letztendlich
ging es um eine übergreifende Reform der öffentlichen Dienstleistungen und ihre Anpassung an die fiskalischen Realitäten einer Marktwirtschaft.3 In dieser Form nahmen
die fiskalpolitischen Reformen einen etwas chaotischen Anfang, und die Korrektur anfänglicher Fehler kostete später viel Zeit.
Zu den wesentlichsten Schwächen des Haushaltssystems der ersten Jahre gehörten
ein überdimensionierter Staats- und Verwaltungsapparat, eine ineffiziente Haushaltsvorbereitung und Haushaltsabwicklung, eine völlig unzureichende Haushaltskontrolle,
und ein intransparentes System der Zahlungsabwicklungen und der Zahlungserfassung.
Große Teile staatlicher Ressourcen wurden außerhalb des nationalen Haushaltssystems
und damit ohne parlamentarische Kontrolle eingenommen und verwendet, womit sich
die in der Sowjetunion übliche Form der außerbudgetären Fonds fortsetzte. Andererseits
hatte das Finanzministerium auch über Einnahmen- und Ausgabenströme innerhalb des
Haushaltssystems nur unvollständige Kontrolle. So konnten die Gebietskörperschaften
ohne Autorisierung durch das Finanzministerium eigene Einnahmearten kreieren und
daraus Einnahmen erzielen. Andererseits konnten sie auch unkontrolliert Ausgaben in
Form von Krediten (soft loans) oder Subventionen an Unternehmen tätigen, die in ihrem
Gebiet steuerpflichtig waren.
3 Vgl. Zh. D. Ertlesova, G.Zh. Shaikakova „Budget Reform in Kazakstan“ in : Kazakstan Economic
Trends, IV/1998, S. 17 ff.

 

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Die nach den ersten Reformen gesetzlich zulässige Kreditaufnahme von nachgeordneten Gebietskörperschaften erfolgte über kommerzielle Geschäftsbanken, ohne dass
eine ausreichende Informationspflicht an das Ministerium der Finanzen vorgesehen
worden war. Das Ministerium der Finanzen war somit nicht in der Lage, in seinen
Haushaltsberichten exakte Auskünfte über bestehende Haushaltsdefizite, ihre Ursachen
und ihre Finanzierung zu geben, geschweige denn strategische Prioritäten einer zukünftigen Haushaltspolitik durchzusetzen4.
Hinzu kamen Positionierungskämpfe aller Verwaltungseinheiten. Insbesondere die
noch existierenden Linien- und Branchenministerien gebrauchten ihren Einfluss auf die
Gebietskörperschaften um ihre Unternehmen zu stützen und ihnen die benötigte Infrastruktur zu erhalten. Durch das unabgestimmte Einwirken verschiedener Ministerien
kam es zu Widersprüchen und Ineffizienzen im Haushaltsvollzug, die Kontrolle des
Finanzministeriums wurde zunehmend zurückgedrängt und auf die Einnahmenseite beschränkt.
Die Reformen der Jahre 1994 bis 1996 konzentrierten sich deshalb insbesondere auf
die Stärkung der gesetzlichen und administrativen Rahmenbedingungen und die Vorbereitung eines neuen Haushaltsgesetzes. Zu den zentralen Aufgabestellungen gehörten
dabei die Etablierung einer funktionsfähigen zentralen Haushaltsabteilung im Finanzministerium, die Durchsetzung eines straffen Zahlungs- und Schuldenmanagements bei der
Haushaltsführung, und eine Revision der Haushaltsklassifikation auf IMF-Standard.
Diese Reformen wurden in den Jahren 1996 bis 1999 vertieft und ausgebaut und bis auf
die lokalen Haushaltsebenen ausgedehnt. Gleichzeitig wurde ein computergestütztes
Informationssystem als Basis für eine integrierte und vernetzte Haushaltsberichterstattung eingeführt. Das so entstandene einheitliche Informations- und Kommunikationsnetzwerk bildete eine entscheidende Voraussetzung für die Effizienssteigerung bei Vorbereitung, Vollzug und Kontrolle des Haushaltes.5 Es stieß aber auch auf Grenzen des in
der Verwaltung beschäftigten Personals, das den neuen Anforderungen in der Einführungsphase nur unzureichend gewachsen war.
Auf Basis des Reformstandes der Jahre 2001/2002 konzidierte der IWF der Republik
Kasachstan rapide Fortschritte in der Verbesserung seiner Haushaltsgesetzgebung, insbesondere bei der Vereinfachung der Haushaltsbeziehungen zwischen verschiedenen
Regierungsebenen. Der IWF bescheinigte auch das Erreichen einer grundsätzlichen
Transparenz der fiskalischen Ströme. In diesem Zusammenhang wird insbesondere die
1998 erfolgte Eliminierung der zahlreichen außerbudgetären Fonds hervorgehoben.
Auch durch das Ausland finanzierte Investitionsprojekte werden seit 1998 in die Haushaltsrechnung einbezogen. Insgesamt sah der IWF damit in Kasachstan die Voraussetzungen erfüllt, zu einer disziplinierten mittelfristigen Haushaltsplanung überzugehen6.
4 Vgl. S.Ramamurthy, E. Tandberg „Treasury Reform in Kazakhstan: Lessons for Other Countries“, in
IMF Working Paper, WP/02/129, August 2002, S. 4f.
5 Vgl. ebenda, S. 12ff.
6 IMF Country Report No. 03/100, April 2003 Republic of Kazakhstan: report on the Observance of Standards and Codes – Fiscal Transparency Module.
Fiskalische Dezentralisierung und regionale Disparitäten in Kasachstan
7
Einziger derzeit bestehender außerbudgetärer Fonds ist der im August des Jahres
2000 auf Anraten des IWF gegründete Nationalfonds der Republik Kasachstan, der für
ein naturressourcenreiches Land von besonderer Bedeutung ist. Hintergrund für diesen
Fonds sind die mit Ende der 90er Jahre deutlich ansteigende Erdöl- und Erdgasproduktion in Kasachstan und die sich parallel dazu drastisch verändernden Weltmarktpreise.
Der Nationalfonds Kasachstan soll in diesem Zusammenhang zwei Grundfunktionen
erfüllen: Zum ersten eine Reduzierung der Abhängigkeit des Haushalts von den Weltmarktpreisbewegungen für Rohstoffe mit dem Ziel einer Stabilisierung, und zum zweiten die Bildung von Reserven für künftige Generationen als Sparfunktion.7
3.2. Neuordnung der Beziehungen zwischen den Haushaltsebenen
Die Verteilung der Kompetenzen zwischen den zentralen und örtlichen Organen der
staatlichen Verwaltung beruhte zu Beginn der 90er Jahre noch auf den Rechtsgrundlagen aus der Zeit der Unselbständigkeit des Landes in Form der Kasachischen Sowjetrepublik. Die Jahre 1992 bis 1994 waren demzufolge geprägt von der Schaffung gesetzlicher Grundlagen und normativer Abgrenzungen der Vollmachten und Verantwortlichkeiten zwischen den Organen der verschiedenen Verwaltungsebenen. Die 1993 verabschiedeten Gesetze über den administrativ-territorialen Aufbau Kasachstans und über
die örtlichen Vertretungs- und Exekutivorgane der Republik Kasachstan definierten die
einzelnen Gebiete und legten grundlegende Kompetenzen und Verantwortlichkeiten der
Gebietskörperschaften fest. Bereits zu dieser Zeit wurden die Weichen für die spätere
Abhängigkeit der Regionen von Transfers aus der Zentrale gestellt, denn die Masse der
früher zu den Staatsbetrieben gehörenden sozialen Objekte sowie viele Sozialleistungen
wurden in den Verantwortungsbereich der örtlichen Machtorgane gestellt.
Das Problem der unterfinanzierten Mandate
Die Haushaltseinnahmen der nachgeordneten Gebietskörperschaften sanken auf Grund
der Transformationsrezession dramatisch ab, so dass die Finanzierung der obligatorischen staatlichen Aufgaben – Bildung, Gesundheit und Soziales - auf lokaler Ebene
nicht mehr gewährleistet war. Damit wurde der Grundstein für die Existenz nicht oder
unterfinanzierter Aufgaben auf lokaler Ebene gelegt. Mit den vielen auf zentraler Ebene
beschlossenen staatlichen Entwicklungsprogrammen nahm die Zahl der von den Kommunen zu finanzierenden Aufgaben weiter zu. Die Nicht-Erfüllung der hoheitlichen
Aufgaben auf Grund von Unterfinanzierung wurde auf der lokalen Ebene zur Regel. Da
die Verantwortlichkeit für die Verabschiedung und die Finanzierung der Programme auf
zentraler Ebene lag, die Ausführung auf der lokalen Ebene aber nicht oder nur teilweise
7 Zur Diskussion des kasachischen Ölfonds vgl. Kalyuzhnova, Yelena: „Overcoming the Curse of Hydrocarbon: Goals and Governance in the Oil Funds of Kazakhstan and Azerbaidschan“, Working Paper presented at the Workshop „Political and Economic Challenges of Resource-Based Development in Azerbaijan and Kazakhstan“ Kiel, May 5-6 2006, forthcoming in „Comparative Economics“.

 

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möglich war, zeigte sich bereits ein klares Motivationsproblem bei den lokalen Exekutivbehörden.
Der Zeitraum von 1995 bis 1997 brachte in einer Zeit tiefer Rezession grundlegende
Rechtsakte zur Regulierung der Haushaltsprozesse. Im Jahr 1995 wurde die neue Verfassung verabschiedet, die auch mit weitgehenden Festlegungen für das Haushaltssystem verbunden war. In der zweiten Hälfte des Jahres 1995 wurde das „Gesetz über
Steuern und nichtsteuerliche Zahlungen aus dem Einkommen juristischer und physischer Personen“, das in Anlehnung an internationale Standards konzipiert worden war,
in Kraft gesetzt. Damit war der Grundstein zu einem marktwirtschaftlichen Verhältnisse
angepassten Steuersystem gelegt. Am 24.12.1996 wurde das grundlegende Gesetz über
das Haushaltssystem verabschiedet.
Das Problem der unterfinanzierter Mandate konnte per Gesetz jedoch nicht gelöst
werden. Die weiterhin real sinkenden Haushaltseinnahmen führten zu Kürzungen im
Gesundheits- und Bildungswesen und bei der Sozialunterstützung, und auch die verbliebenen öffentlichen Leistungen konnten auf regionaler Ebene nicht voll finanziert werden. Die Qualität der öffentlichen Leistungen verschlechterte sich rapide. Die Abhängigkeit der Regionen von Transfers aus dem Zentralhaushalt wuchs.
Die Weiterführung der Haushaltsreformen in den Jahren 1998 bis 2000 waren vor
allem durch das Bemühen gekennzeichnet, auf allen Verwaltungsebenen die Aufgaben
mit den Einnahmen des staatlichen Haushalts in Übereinstimmung zu bringen. Erste
Resultate zeichneten sich bei der Harmonisierung des Haushaltssystems im Bereich der
wirtschaftlichen Vorausplanung ab. Um die jährliche Haushaltsplanung mit dem auf
drei Jahre angelegten indikativen Plan der sozialökonomischen Entwicklung stärker in
Einklang zu bringen, wurde der Haushalt in einen laufenden Haushalt und einen Haushalt für die Entwicklung unterteilt. Charakteristisch für diese Phase war der Übergang
zur Zusammenlegung von Planung, Programmierung und Budgetierung. Die zentralen
Organe erarbeiteten auf Basis des indikativen Planes der sozialökonomischen Entwicklung der Republik die staatlichen Sektor- und Zweigprogramme, die aus dem zentralen
staatlichen Haushalt zu finanzieren und in den Regionen zu vollziehen waren. Die regionalen Leitungsorgane erhielten die volle Verantwortung für die staatlichen Regionalprogramme, die aus den örtlichen Haushalten zu finanzieren waren. Nicht ausgeräumt
wurden die Interessenskonflikte zwischen zentralen und örtlichen Verwaltungsorganen,
die immer wieder dann entstanden, wenn die der lokalen Ebene übertragenen Aufgaben
und Verantwortlichkeiten nicht mit den von ihnen zur Verfügung stehenden finanziellen
Ressourcen in Übereinstimmung zu bringen waren.
Das Problem der regionalen Disparitäten
Außerordentliche Schärfe gewann dieses Problem durch die beschriebenen extremen
Unterschiede in der wirtschaftlichen Leistungsfähigkeit zwischen den einzelnen Regionen. Das Ziel, allen Bürgern des Landes in allen regionalen Gliederungen ein einheitliches Angebot an öffentlichen Dienstleistungen zu machen, erforderte schon zu sowjetischen Zeiten ein weit gefächertes System an Transfers und Umverteilungen. Mit der
Transformation wuchs die Notwendigkeit zur Umverteilung noch. So fielen bereits vor
Fiskalische Dezentralisierung und regionale Disparitäten in Kasachstan
9
dem Einsetzen des Ölbooms die Haushaltseinnahmen pro Kopf sowohl zwischen den
Gebieten (oblasti) und auch zwischen den Kreisen (Rayons) innerhalb der Gebiete weit
auseinander. Die Gestaltung eines effizienten Finanzausgleichs zwischen dem zentralen
republikanischen Haushalt und den lokalen Haushalten (vertikaler Finanzausgleich)
sowie zwischen den Regionen untereinander (horizontaler Finanzausgleich) wurde daher ein strategisch bedeutsames Problem für die Landesentwicklung.
Problematisch erwies sich das starke Beharrungsvermögens des aus der sowjetischen
Zeit überlieferten Funktionsmechanismus bis weit in die Jahre der Unabhängigkeit der
Republik Kasachstan hinein. Funktionselemente wie Mengennormative bei der Ermittlung des Haushaltsbedarfs, die Verwendung von Zweignormativen bei der Aufwandsbestimmung, die Art und Weise der Komplettierung der Gesamtausgaben zum Haushaltsentwurf, aber auch die diskretionäre Nutzung von Aufteilungssätzen bei den Gemeinschaftssteuern als Einkommensvariable haben sich teilweise bis in jüngste Zeit erhalten.
Wurden die Einnahmen auf der örtlichen Ebene als höher als die Ausgaben eingeschätzt, wurden die Aufteilungssätzen bei den Steuern kurzfristig angepasst. Lagen die
Ausgaben der lokalen Ebene über den Einnahmen, wurden Subventionen oder Transfers
aus der jeweils höheren Haushaltsebene zur Defizitdeckung vorgesehen.
Von Jahr zu Jahr wechselnde Aufteilungssätzen bei den Gemeinschaftssteuern verstärkten die Schwankungen bei den Haushaltseinkommen auf von der lokalen Ebene
nicht voraussehbare Weise und verringerten damit den Planungshorizont der Gebietskörperschaften. Die Höhe der Transfers musste daher jährlich neu festgelegt werden. Da
keine entsprechenden Berechnungsformeln existierten, wurde hierüber de facto eher
subjektiv verhandelt als nach objektiven Kriterien entschieden. Mit der Fortsetzung der
Verhandlungswirtschaft wirkten auch andere Schwächen dieses überlieferten Systems
fort. Das gilt sowohl für die vom hierarchischen Denken dominierten Verhaltensweisen
der beteiligten Personen, als auch für die Rolle des subjektiven Faktors, d.h. der persönlichen Beziehungen in den vielfältigen im Budgetprozess geführten Verhandlungen.
Das Problem mangelnder Anreize auf lokaler Ebene
Am Ende des Jahres 2000 war das Haushaltssystem de jure an marktwirtschaftliche
Verhältnisse angepasst, de facto erfolgte der Vollzug aber noch nach typisch sowjetischem, zentralisiertem Verhaltensmuster, das im übrigen gut zum politischen Kontext
des Landes passte. Dadurch ergaben sich zahlreiche Anreizprobleme innerhalb der lokalen Haushalte.
So bedingte die Zentralisierung eine unzureichende Autonomie der örtlichen Ebene.
Dadurch hatten Einnahmen und Ausgaben auf dieser Ebene nur bedingten Charakter.
Die unmittelbaren Bedürfnisse der Einwohner der Region und ihre Lebensbedingungen
spielten in der Haushaltserstellung nur eine untergeordnete oder gar keine Rolle. Hierarchisches Denken und vorauseilender Gehorsam verhinderte die Übermittlung von Informationen über die tatsächliche Lage in den Regionen, so dass die Zentrale oft ein
völlig falsches Bild hatte. Andererseits ließ sich die chronische Unterfinanzierung von
auf lokaler Ebene zu erbringenden Leistungen leicht als Deckmantel für eine Umleitung
von öffentlichen Geldern in private Kanäle nutzen.

 

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Offenkundig waren die Fehlfunktionen im Anreizsystem bei der Steuereintreibung.
Den Gebietskörperschaften drohte bei überplanmäßig erfolgreicher Eintreibung der örtlichen Steuern eine Reduktion der Zuweisungen aus den Gemeinschaftssteuern schon
für das laufende Haushaltsjahr und eine Senkung des Subventionszuflusses aus der höheren Haushaltsebene spätestens im Folgejahr. Dies bedeutet de facto eine Sanktionierung von Bemühungen um Einnahmen auf lokaler Ebene.
Andere Fehlfunktionen wurden beobachtet, wenn Gemeinschaftssteuern zugunsten
der höheren Haushaltsebene verändert wurden. So gehörte z.B. die Mehrwertsteuer bis
1997 zu den Gemeinschaftssteuern, die auch der örtlichen Ebene zugute kam. Nach
1997 wurde die Mehrwertsteuer mit wenigen Ausnahmen vollständig in den Republikhaushalt überführt. Im Folgejahr führte dies im gesamten Haushalt zu deutlichen Mindereinnahmen bei der Mehrwertsteuer, da die örtlichen Organe ihr Interesse am Eintreiben der Mehrwertsteuer verloren hatten.
Bereits diese grundsätzlich lösbaren Einzelprobleme weisen auf die Notwendigkeit
eines anreizkonform konzipierten Finanzausgleichs hin. Die starken regionalen Disparitäten in Kasachstan verursachen aber durch das Auseinanderfallen in Geber- und
Nehmerregionen einen prinzipiellen Mangel im Anreizsystem, der auch in anderen
Staaten schwer lösbar ist. Allgemein sind die Geberregionen der demoralisierenden
Wirkung steigender Abführungen ausgesetzt, wenn ihre Leistungskraft weiter zunimmt.
Die Nehmerregionen verspüren dagegen nur geringe Anreize, ihr Leistungsvermögen zu
verbessern, wenn sie auf Subventionen oder Transfers durch andere Regionen setzen
können.
Bei der Lösung dieses Problems steht die Frage im Vordergrund, wie weit das Ziel
eines regionalpolitischen Niveauausgleichs gefasst werden soll. Aus theoretischer Sicht
kann der Argumentation gefolgt werden, stark zurückbleibende Regionen eher aufzugeben, um einen überflüssigen Grad des fiskalischen Niveauausgleichs zu vermeiden.
Politische Entscheidungen erfordern darüber hinaus jedoch auch die Berücksichtigung
sozialpolitischer Kriterien und Konsequenzen, die Suche nach Alternativen und die Sicherung einer ausreichend hohen politischen Stabilität in den Regionen.
3.3. Regionale Disparitäten als Kernproblem bei der Gestaltung der
Haushaltsbeziehungen
Eine tiefere Analyse der beträchtlichen regionalen Unterschiede der sozialen und wirtschaftlichen Entwicklung und der Ausstattung mit natürlichen und Humankapitalressourcen für die 90er Jahre zeigt, dass die Regionen Kasachstans in sechs Gruppen zerfallen:8
8 Arystan Esentugelov, The Kazhak Regions in the Transition Process, in: Kazakhstan Economic Trends,
I/2000, S. 19-35.
Fiskalische Dezentralisierung und regionale Disparitäten in Kasachstan
11
1. Industrielle Regionen mit reichen Ressourcen an mineralischen Rohstoffen und markanten Anteilen der verarbeitenden Industrie (Ostkasachstan, Karagandy und Pawlodar),
2. Regionen mit solider Ausstattung an mineralischen Rohstoffen, aber auch mit günstigen landwirtschaftlichen Bedingungen (Aktöbe, Shambyl, Kostanai und Süskasachstan),
3. Regionen mit reichen Kohlenwasserstoffvorräten in Form von umfangreichen Erdölund Erdgaslagerstätten, wenig diversifizierter Industrie und unterentwickelter Landwirtschaft (Atyrau und Mangistau),
4. Regionen mit höheren Strukturanteilen im Maschinenbau und militärtechnischer Industrie und günstigen landwirtschaftlichen Bedingungen (West- und Nordkasachstan),
5. Arme Agrarregionen mit geringen Industrieanteilen ( Gebiete Akmola, Almaty und
Kysylorda),
6. die Großstädte Almaty und Astana mit diversifizierter Wirtschaftsstruktur, technologieintensiven Zweigen und ausgeprägtem Finanzsektor.
Anhand wirtschaftlicher und sozialer Indikatoren der 90er Jahre lässt sich eine steigende regionale Differenzierung feststellen, hervorgerufen durch unterschiedliche Wirkungen in der Transformationskrise und veränderte Schwerpunkte in der Phase der wirtschaftlichen Erholung. So entfielen beispielsweise 1990 auf die Gebiete Atyrau und
Westkasachstan lediglich 6,2 % bzw. 5,7 % der Anlageinvestitionen des Landes, im Jahr
1999 waren es schon 22,8 % bzw. 19,3 %. Aufschlussreich ist auch die Entwicklung des
durchschnittlichen Pro-Kopf-Einkommens jeder einzelnen Region im Vergleich mit
dem Republikdurchschnitt als Vergleichswert. So reichte die Spanne 1990 von 119,5 %
für Karaganda mit dem höchsten Wert bis zu 72,1 % als niedrigstem Wert für Südkasachstan. Bis zum Jahr 1999 hatte sich diese Differenz beträchtlich ausgeweitet. Das
höchste Einkommensniveau wurde mit 210,8 % für die Stadt Almaty registriert, das
niedrigste Pro-Kopf-Einkommen im Gebiet Almaty mit lediglich 57,3 % des Landesdurchschnitts. Der kasachische Ökonom Esentugelov kommt auf Grund seiner Analyse
zu folgender Schlussfolgerung: „The economic conditions in the individual regions are
so diverse, and the inequalities in living standards and working conditions are so large
that in many regions the local authorities are not able to solve the social problems or
find resources for economic growth independently of the central government’s support.“9
Die kasachische Regierung begründete mit dieser Lage die Notwendigkeit einer speziellen Regionalpolitik durch die Zentralregierung, die sich auf den Ausgleich derjenigen Ungleichheiten konzentriert, die durch lokale Regierungsbehörden nicht behoben
werden können. Vom Prinzip her war die Regionalpolitik so konzipiert, dass sie den
Regionen gleiche Möglichkeiten und Chancen zur Verbesserung des jeweiligen Lebensstandards einräumt. Eine Nivellierung wurde für unrealistisch erachtet. Das Aufgeben
einzelner Regionen wurde in dieser Konzeption nicht in Betracht gezogen.
Erste konkrete Ansätze zur Formulierung einer Regionalpolitik in Kasachstan gab es
im Jahr 1996 durch einen Regierungsbeschluss zur Ausarbeitung einer „Konzeption zur
9 ebd., S. 34.

 

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12
Regionalpolitik Kasachstans“, der eine zwingende Reaktion auf die sich verschärfenden
sozialen und wirtschaftlichen Probleme in weiten Teilen des Landes darstellte. Regionalpolitik wurde hier als Bestandteil staatlicher Gesamtpolitik konzipiert mit dem Ziel,
eine stabile und regional ausgeglichene sozialökonomische Entwicklung zu gewährleisten. Neben der Formulierung wesentlicher Aufgaben von Regionalpolitik und ihrer
schrittweisen langfristigen Umsetzung wurde auch eine Typisierung von Regionen vorgenommen, um spezifische Methoden und Instrumente entwickeln zu können. Ein Credo dieser Konzeption war die schrittweise Übergabe von Befugnissen der Zentrale an
die Regionen. Gekoppelt damit war eine Erweiterung der Rechte der örtlichen Verwaltungsorgane bis hin zur örtlichen Selbstverwaltung unter Schaffung entsprechender repräsentativer und exekutiver Organe.
Die Neuordnung des Haushaltssystems wurde als wesentliches Instrument der Regionalpolitik diskutiert. Entsprechend dem Vorhaben, die Kompetenzen der Regionen zu
stärken, wurde die Einbindung der regionalen und örtlichen Organe in das System der
indikativen Planung, die zugleich als Grundlage für die Ausarbeitung des Haushaltes
dient, verstärkt. Der indikative Plan der Landesentwicklung wurde dabei als eine ständig
zu korrigierende Datenbank definiert, die Festlegungen zu Preis- und Kreditpolitik, zur
Steuer, Zoll- und Außenhandelspolitik enthält. Hervorgehoben wurde der orientierende,
nicht direktive Charakter des indikativen Planes.10 Auch die Abkehr von der Praxis,
örtlich erhobene Steuern erst in den zentralen Haushalt fließen zu lassen, um sie dann
später in die gleiche Region als Subvention zurückzutransferieren, wurde aufgehoben.
Gerade in Zeiten galoppierender Inflation bedeutete dies eine echte Stärkung der Finanzkraft und der Autonomie der Regionen.
3.4. Fiskalische Dezentralisierung und regionale Disparitäten vor
dem Ölboom
Wie die Haushaltssituation zu Ende der 90-er Jahre zeigt, teilten sich die Gebiete Kasachstans (Oblaste) zu dieser Zeit folgendermaßen in zwei Gruppen:
Hinzuzufügen ist, dass die Gebiete Atyrau und Mangistau zu Reformbeginn noch zur
Gruppe der subventionierten Regionen gehörten. Dank rasch wachsender Erdöl- und
Erdgasproduktion werden sie künftig zu den bedeutenden Gebern gehören. Westkasachstan und Ostkasachstan haben sich wegen deutlicher Rückgänge in der Industrieproduktion dagegen von Geber zu Nehmerregionen entwickelt. Die hohen Anteile der
Stadt Astana an den Subventionen sind dagegen mit dem gezielten Ausbau ihrer Hauptstadtfunktionen zu erklären.
10 H. Ufer, J.A. Poser, S. Schönherr, M. Theuringer: „Kasachstan 1997 – Konsolidierung auf noch
schmaler Basis. Regionale Strukturbildungsprozesse“, ifo-Studien zur Osteuropa- und Transformationsforschung Nr. 31
Fiskalische Dezentralisierung und regionale Disparitäten in Kasachstan
13
Tabelle 2: Geber- und Empfängerregionen 1999 und 2000
Anteile an den Abführungen in %
Anteile an den Subventionen in %Gebergebiete
1999 2000
Empfängergebiete
1999 2000
Stadt Almaty 42,6 44,3 Südkazachstan 20 23,6
Atyrau 17,8 19 Almaty 19,8 20,4
Mangistau 12,8 8,4 Stadt Astana 16,6 16,5
Karagandy 11,6 11,4 Nordkazachstan 12,5 9,6
Pawlodar 9,9 9,6 Akmola 10,7 12,4
Aktöbe 4,3 3,6 Kysylorda 10,6 7,2
Kostanai 1 1,2 Shambyl 7,8 9,5
Westkazachstan 1,1 0,8
Ostkazachstan 0,9 2,5
Quelle: Kasachisches Finanzministerium
Aus Tabelle 2 geht hervor, dass auf die 5 führenden Geberregionen fast 95 Prozent
der Abgaben entfallen, bei einem Löwenanteil der Stadt Almaty von deutlich über 40
Prozent. Auffällig ist die hohe Konzentration der Subventionen auf 6 Regionen mit
vorwiegend landwirtschaftlicher Prägung, wenn man den Sonderfall der neuen Hauptstadt Astana außer Betracht lässt.
In der kasachischen Wirtschaftsliteratur wurde in dieser Zeit zunehmend bemängelt,
dass die Höhe der zentral gesteuerten Abführungen an den Republikshaushalt bzw. Subventionen aus dem Republikshaushalt zu wenig mit objektiven und überprüfbaren Entscheidungskriterien verbunden sei. Forderungen nach neuen normativen Prinzipien bei
der Formulierung des Republikhaushalts und der örtlichen Haushalte wurden immer
lauter. Vor allem für die Gestaltung der örtlichen Haushalte wurden mehr Transparenz
und Stabilität, aber auch mehr Mitspracherechte der örtlichen Haushaltsorgane gefordert. Ein zentrales Argument der Diskussion ist, dass mit der Reorganisation der zentralen Haushaltsorgane die Aufgabenbreite und Aufgabenvielfalt auf der örtlichen Ebene
deutlich gewachsen ist, aber die dafür notwendigen Finanzierungsquellen fehlen. Moniert wurde auch die schwache Koppelung der Einnahmen örtlicher Haushalte mit der
Wirtschaftstätigkeit ihres Territoriums, sowie die Unübersichtlichkeit der direkten und
indirekten Subventionsmechanismen bzw. Subventionsformen11.
Einen besonderen Kritikpunkt bei der fiskalischen Dezentralisierung in Kasachstan
stellt der hohe Anteil der Gemeinschaftssteuern an den örtlichen Steueraufkommen
11 Vgl. N.Brimbetova: Regionalnye Aspekty  politiki, in: Transitnaja ekonomika, Nr.5-6, 1999,
S.30 ff.

 

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14
dar.12 Da über die Aufteilungssätze und den in den Kommunen verbliebenden Anteil
dieser aufkommensstarken Steuern auf zentraler Ebene beschlossenen wird, wird diese
Abhängigkeit als bedeutende Einschränkung der örtlichen Autonomie gesehen. Ein
Problem für die Regionen bestand darin, dass, wie erwähnt, die Normen der Steueraufteilung für die Regionen der sowjetischen Tradition folgend nicht einheitlich waren, was
die Situation noch unübersichtlicher machte. So erhielten im Jahr 1996 alle subventionierten Oblasthaushalte die Mehrwertsteuer zu 100 Prozent. In den nichtsubventionierten Oblasten reichten die regionalen Mehrwertsteueranteile von 10 bis 70 Prozent. Die
Zurechnungsnorm bei der Einkommenssteuer für juristische Personen schwankte für
nicht subventionierte Oblaste von 10,1 bis 85,9%, bei subventionierten Oblasten lag sie
bei 100 Prozent. Bei den nicht subventionierten Oblasten schwankt 1997 der Anteil der
Einkommenssteuer für juristische Personen zwischen 5 und 90 Prozent. Einheitlicher
war das Bild bei der aufkommensschwachen Einkommenssteuer für physische Personen, die mit wenig Ausnahmen zu 40 Prozent den Oblasthaushalten verblieb. Auf Grund
der gespaltenen Aufteilungsnormen war, wie bei den Transfers, der Verhandlungsspielraum der Regionen groß, die Transparenz des Budgetprozesses jedoch entsprechend
gering.
Ungeachtet der neuen Konzeption der Regionalpolitik zeigen die Daten des Finanzministeriums für die Jahre 1999 – 2001 relativ wenig Bewegung bei der fiskalischen
Dezentralisierung. So wird der Anteil des zentralen Republikhaushaltes am Gesamthaushalt für 1999 mit 53,5%, für 2000 mit 54,8% und für 2001 mit 55,3% angegeben,
wobei eine leichte Tendenz seiner Zunahme und damit eine de facto Zentralisierung
nicht zu übersehen ist. Die Anteile der örtlichen Haushalte gingen demzufolge von
46,5% über 45,2% auf 44,7% Prozent zurück. Die im internationalen Vergleich hohen
quantitativen Indikatoren der fiskalischen Dezentralisierung in dieser Zeit sollten kritisch betrachtet werden. Die zwei wichtigsten Einnahmequellen der regionalen Haushalte – Transfers und Gemeinschaftssteuern – waren von den Regionen kaum planbar
und schwankten in Abhängigkeit nicht nur von der makroökonomischen Entwicklung,
sondern auch von der Person und vom Verhandlungsgeschick, das der jeweilige Gouverneur auf zentraler Ebene bewies. Insgesamt zeigt sich vor Beginn des Ölbooms damit
sowohl qualitativ als auch quantitativ eine Tendenz hin zur fiskalischen Zentralisierung
und damit zur Abhängigkeit der Regionen vom Zentrum.
12 vgl. Natalie Leschenko/Manuela Troschke: „Fiscal Decentralization in Centralized States: The Case of
Central Asia“ Working Papers des Osteuropa Institutes München Nr. 261 April 2006.
Fiskalische Dezentralisierung und regionale Disparitäten in Kasachstan
15
4. Fiskalische Dezentralisierung nach dem Beginn des
Ölbooms
4.1. Veränderung der Rahmenbedingungen
Mit dem Eintritt in das neue Jahrtausend kann für die Republik Kasachstan konstatiert
werden, dass die entscheidenden Aufgaben bei der Transformation in eine Marktwirtschaft hinreichend gelöst wurden. Das betrifft den weitgehenden Privatisierungsprozess
in der Wirtschaft, die Liberalisierung des Binnen- und Außenhandels und der Preise,
den Aufbau eines funktionsfähigen Bankensystems und der Beginn echten privaten Unternehmertums, auch im Bereich der klein- und mittelständischen Unternehmen. Die
Fortschritte des Landes hinsichtlich der Transformation werden im Index des Transformationsfortschrittes, den die EBRD jährlich publiziert, sichtbar.
Zugleich wurde ein marktwirtschaftlich orientierter Staats- und Verwaltungsapparat
mit einer entsprechenden Infrastruktur etabliert. Dazu gehörten auch ein funktionsfähiges Finanzministerium mit einem modernen statistischen Instrumentarium und entsprechende Haushaltsorgane auf allen Haushaltsebenen. Hinzu kommen die praktischen
Erfahrungen bei der Gestaltung des Haushaltssystems und bei der Durchführung der
jährlichen Haushaltsabläufe.
Neben den institutionellen Voraussetzung sind für den fiskalpolischen Spielraum die
beträchtlichen Veränderungen in den wirtschaftlichen Rahmenbedingungen des Landes
ausschlaggebend. Wie die Daten zeigen, folgte der tiefen Transformationskrise der Jahre
1991 bis 1995 mit deutlichen wirtschaftlichen Rückgängen eine Konsolidierungsphase
für die Jahre 1996 bis 1999, in der sich das Wirtschaftswachstum auf niedrigem Niveau
stabilisierte. Mit dem Jahr 2000 gelingt der Übergang zu einem stabil hohen Wirtschaftswachstum, welches seitdem die Neunprozentmarke nicht mehr unterschritten hat.
Tabelle 3: Institutionelle und makroökonomische Entwicklung Kasachstans 1991-2002
1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002
EBRD Transition Index 1.00 1.25 1.50 1.75 2.34 2.75 2.88 2.91 2.79 2.86 2.91 2.91
Wachstum des BIP -11 -5,3 -9,2 -12,6 -8,2 0,5 1,7 -1,9 2,7 9,8 13,5 9,8
Quelle: EBRD Transition Report, verschiedene Jahre; 1: keine Transformation 4:vollständige Transformation; "Kasachstan v cifrach 2004", Agenstvo respubliki Kasachstan po statistike 2004
Die übrigen makroökonomischen Grunddaten weisen vergleichbare Tendenzen auf.
So konnten die dreistelligen Inflationsraten der ersten Jahre der Transformation bis Ende der 90er Jahre deutlich abgeschwächt werden, der jährliche Verbraucherpreisindex
hat sich seit 2001 bei knapp 7 Prozent stabilisiert. Die Entwicklung der Haushaltsdefizite zeigt das selbe Muster. Ab dem Jahr 2000 liegen die Budgetdefizite unter einem
Prozent. Ursache für diese Entwicklung waren die mit dem auf dem Ölboom basierende
Wirtschaftsaufschwung rasch wachsenden Haushalts- und vor allem Steuereinnahmen,
die letztlich eine neue Qualität in der Haushaltspolitik möglich machten.

 

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16
4.2. Ölboom und wachsende regionale Disparitäten
Während die Erdölproduktion Kasachstans zwischen 1990 und 1996 mit einer Jahresproduktion um die 20 Mio. Tonnen relativ stabil blieb, steig sie mit den zunehmenden
Aktivitäten ausländischer Investoren ab 1997 zunächst leicht, und ab 1999 kräftig an.
Gleichzeitig hat sich der Weltmarktpreis für Rohöl für die Sorte Brent von jahresdurchschnittlich 24,5 Dollar je Barrel für das Jahr 2001 auf 37,8 US-Dollar pro Barrel im Jahr
2004 erhöht. Der Anteil von Öl- und Ölprodukten an den kasachischen Gesamtexporten
wuchs bis 2004 auf 55%.13 Ab dem Jahr 2000 kann man in der Tat von einem Ölboom
und von einer ressourcen-basierten Entwicklung in Kasachstan sprechen.
Tabelle 4: Öl- und Gasproduktion Kasachstans 1999-2004
1999 2000 2001 2002 2003 2004
Öl/ Mio.t 30,1 35,3 40,1 48,2 52,4 60,5
Gas/ Mrd cbm 9,3 10,8 10,8 10,6 12,9 18,5
Quelle: BP Statistical Review of Energy, 2005
Tabelle 5: Anteil der Regionen am BIP Kasachstans
1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004
BIP 100 100 100 100 100 100 100
Akmola 3,02 3,98 3,22 3,28 3 2,81 2,9
Aktöbe 5,33 4,66 4,55 4,49 4,73 4,87 5,3
Almaty 5,64 5,04 4,74 4,99 4,79 4,55 4,4
Atyrau 6,06 7,02 10,17 10 11,08 12,35 12,8
Ostkasachstan 11,15 10,56 9,14 8,49 7,63 7,05 7,2
Shambyl 2,67 2,39 2,17 2,04 2,08 2,29 2,3
Westkasachstan 3,51 3,93 4,7 4,91 4,97 4,85 5,2
Karagandy 11,27 11,69 11,24 10,07 9,28 9,16 9,3
Kostanai 2,24 6,82 6,19 5,45 4,93 4,86 4,9
Kysylorda 3,52 1,94 2,23 2,26 2,7 2,87 3,3
Mangistau 3,52 4,33 5,26 4,92 5,63 5,04 5,6
Pawlodar 8,11 6,03 6,47 6,35 5,67 5,77 6,1
Nordkasachstan 3,67 3,63 2,75 3,18 2,75 2,52 2,6
Südkasachstan 5,72 6,03 6,71 6,98 6,33 5,99 5,5
Hauptstadt Astana 2,95 4,3 5,01 5,43 6,28 6,96 6,5
Stadt Almaty 17,8 17,67 15,42 17,16 18,13 18,2 16,1
Quelle: "Kazahstan v cifrach 2004", Agenstvo respubliki Kazahstan po statictike 2004; Regiony Kazachstana 2003,
Agenstvo respubliki Kazahstan po statictike; Proizvodstvo valovogo regional'nogo produkta za 2004 god, 
informacija, gl. 2. 2005, Agenstvo respubliki Kasachstan po statistike
13 IMF Country Report 05/260 und 05/244.
Fiskalische Dezentralisierung und regionale Disparitäten in Kasachstan
17
Entsprechend hat sich die regionale Einkommensstruktur gemessen am regionalen
Beitrag zum BIP verändert. Die mit Abstand deutlichste Steigerung vollzog sich im
Oblast Atyrau. Sein Anteil am BIP hat sich von 6% für 1998 auf über 12% für das Jahr
2004 verdoppelt. Abgesehen von der besonderen Stellung der Stadt Almaty als ehemaliger Hauptstadt und heutigem Finanz- und Bankenzentrum des Landes ist Atyrau damit
zum führenden Oblast aufgestiegen. Der Anteil ehemals führender und industriell orientierter Oblaste wie Karaganda und Ostkasachstan, aber auch Pawlodar, geht im Beobachtungszeitraum deutlich zurück. Andere Oblaste wie Südkasachstan und Almaty, die
stärker landwirtschaftlich geprägt sind, zeigen dagegen gleichbleibende Anteile.
Es ist offensichtlich, dass mit Ausnahme der Hauptstadt Astana gerade jene Oblaste
führend sind, in denen die Erdöl- und Erdgasproduktion konzentriert ist. So entfielen für
das Jahr 2002 von der gesamtkasachischen Erdölproduktion in Höhe von 47,2 Mio.
Tonnen 16,4 auf Atyrau, 12,6 auf Mangistau, 8,4 auf Kysylorda, 5,2 auf Westkasachstan
und 4,6 Mio. Tonnen auf Aktöbe. Die gesamte Erdgasproduktion konzentrierte sich im
gleichen Jahr mit 4,8 und 1,2 Mrd. Kubikmeter auf die Oblaste Westkasachstan und
Mangistau.14
4.3 Neugestaltung der administrativen Dezentralisierung und politische Grenzen
In Folge des Ölbooms ab dem Jahr 2000 und in Folge der steigenden regionalen Disparitäten ergaben sich neue Herausforderungen und aktive Gestaltungsmöglichkeiten für
die Fiskalpolitik, die bis dahin durch die Krisenbekämpfung gekennzeichnet war. Die in
den Haushalt fließenden Einnahmen aus dem Ölexport stiegen im Jahr 2003 auf 1,9
Mrd. USD und zusätzliche 3,6 Mrd. USD flossen in den Ölfonds.15 Gerade auf den untersten Haushaltsebenen, den Landkreisen, Siedlungen und Dörfern, auf die etwa 44
Prozent der Gesamtbevölkerung entfallen wurde aber ganz offensichtlich trotz guter
wirtschaftlicher Gesamtentwicklung das Angebot öffentlicher Leistungen immer
schlechter. 16 Dies führte zu einer intensiven Diskussion um die Weiterentwicklung bzw.
Neugestaltung des Haushaltssystems.
Als wichtigster Punkt kam wie erwartet das Verhältnis zwischen dem Zentrum und
den örtlichen regionalen Gliederungen auf die wirtschaftspolitische Tagesordnung. Vor
dem Ölboom wurde noch die These vertreten, dass bei instabiler Wirtschaftslage und
begrenzten ökonomischen Ressourcen ein starkes Zentrum unverzichtbar ist. Damit
wurde die strikte Unterordnung der regionalen Haushaltsebenen unter zentrale Entscheidungsbefugnisse, wie sie für die 90er Jahre typisch war, als unvermeidbar angesehen
und gerechtfertigt. Vor dem Hintergrund einer gefestigten Wirtschaftsentwicklung und
14 Regiony Kazachstana 2003, Agenstvo po statistiki Respubliki Kasachstana, S. 227.
15 IMF Country Report 04/362 Republic of Kazakhstan: Selected Issues, November 2004.
16 Vgl. M.Machmutova: Analiz predposylok sozdanija mestnovo samoupravlenija v Kasachstane, Zentr


   

         ! "#

 

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18
gewachsenen ökonomischen und administrativen Ressourcen waren jetzt aber neue
Voraussetzungen gegeben, um die in der Verfassung postulierten Dezentralisierungsprozesse deutlich vorwärts zu bringen.
Zum ersten setzt eine qualitative fiskalische Dezentralisierung voraus, dass auf der
Ebene nachgeordneter Gebietskörperschaften qualifiziertes Verwaltungspersonal vorhanden ist, welches die Spielräume der regionalen Budgets auch angemessen nutzen
kann, wie z.B. durch das Formulieren eigener regionaler Entwicklungspläne, regionaler
Investitions- und Förderprogramme usw. Hier wurde festgestellt, dass auf der untersten
Haushaltsebene in der Regel vollwertige Verwaltungen mit entsprechen ausgebildetem
und erfahrenem Personal fehlen. Die bestehende Lücke wurde de facto oft mit Vertretern des übergeordneten Akimats ausgefüllt, womit es zu einem klaren Interessenkonflikt kommt. Nur eine entsprechende breite Ausbildung von Verwaltungspersonal und
eine volle Besetzung aller Stellen könne diesen Mangel beheben.17
In der Entwicklungskonzeption des neues Haushaltsgesetzes wurden die Unvollkommenheiten der administrativen Dezentralisierung offen angesprochen.18 Als prioritäre Reformrichtung wurde die Stärkung einer effektiven Verwaltungsebene auf dem Niveau der Dorfkreise, Siedlungen und Städte mit Rayonbedeutung, also der untersten
Verwaltungsebene, angestrebt. Für den Zeitraum bis zum Jahre 2004 wurde geplant,
entsprechende Organisationsstrukturen für Akime auf dieser Ebene zu schaffen. Diese
sollten mit dem Status einer juristischen Person ausgestattet werden, womit auch eigenes Eigentum möglich wird. Verbunden werden sollte damit das Recht der Gebietskörperschaften auf die Regulierung der Bodenverhältnisse auf ihrem Territorium. Gleichzeitig sollte die Selbständigkeit der Akime bei der Planung und Steuerung ihrer Ausgaben gestärkt und entsprechende Finanzierungswege entwickelt werden, so dass eigene
Haushaltsprogramme auf dieser Ebene möglich werden. Ohne qualifiziertes Personal
wird es hier jedoch bei Deklarationen bleiben.
Zum zweiten können die durch die fiskalische Dezentralisierung einzuführenden
Anreizsetzungen nur dann wirken, wenn das Verhalten der Vertreter der regionalen Gebietskörperschaften von außen beobachtet und entsprechend belohnt oder sanktioniert
wird. Die Beobachtung kann nur gelingen, wenn das Haushaltssystem transparent ist
und Aufgaben und Kompetenzen zusammenfallen. Dies zu erfüllen, ist Aufgabe der
fiskalischen Dezentralisierung. Aufgabe der administrativen Dezentralisierung ist die
entsprechende „Belohnung“ oder „Bestrafung“ der lokalen Politiker. In Demokratien
westlicher Prägung erfüllt der Wähler diese Funktion durch Neuwahl oder Abwahl, in
Kasachstan kommt diese Rolle dem Präsidenten zu, der die Gouverneure der Regionen
ernennt und entlässt. Bei den Regionen nachgeordneten Gebietskörperschaften ist dies
Aufgabe der jeweils höheren Instanz. Beide Mechanismen können theoretisch gleich
effizient sein, die Effizienz hängt aber stark von den Informationsmöglichkeiten aller
17 ebd.
18 $ 


  
    
 
 
  


 
  % 

   &
  
 
Kasachstan ot 10.02.2003, Nr.147, Astana, 2003.
Fiskalische Dezentralisierung und regionale Disparitäten in Kasachstan
19
Parteien, der politischen Partizipation der Wähler, bzw. dem wohlwollenden (d.h. dem
das Gemeinwohl maximierenden) Agieren des Präsidenten ab.
Mit dem Ziel einer Stärkung der Verantwortlichkeit auf lokaler Ebene wurde mit den
Einsetzen des Wirtschaftswachstums in der Tat die Wählbarkeit unterer Exekutivorgane
auf die Tagesordnung gesetzt, was dem politisch zentralisierten System Kasachstans
eigentlich widerspricht. So wurde als Pilotprojekt Ende 2001 die Wahl ländlicher Akime auf der Ebene von Landkreisen, und für 2002 die Wahl von Akimen für Landkreise,
Siedlungen und Städte mit Rayonbedeutung vorgesehen. Nachfolgend sollte das Prinzip
der Wählbarkeit von Akimen der örtlichen Verwaltung schrittweise auf Rayonniveau
und Städte mit Oblastbedeutung ausgedehnt werden.19 Die Ergebnisse dieser experimentellen Wahlen von Akimen in 28 ausgewählten Landkreisen im Jahr 2001 werden
allerdings kritisch bewertet. Allein mit der Wahl des Akims kann nicht von der Einführung einer Verantwortlichkeit gesprochen werden kann, zumal alle anderen Rahmenbedingungen unverändert geblieben sind.20 Im zentralisierten politischen System Kasachstans stieß die Wählbarkeit von Exekutivorganen tatsächlich rasch an die Grundfesten des politischen Systems, das die Stärke der Zentrale selbst bei gewählten Regionalvertretern über andere Hebel zu sichern bemüht ist. Wie erwähnt eignet sich die Fiskalpolitik hierzu in besonderem Maße.
Die direkte lokale Selbstverwaltung auf der untersten Haushaltseben der gewählten
Gemeinderäte, die in der kasachischen Verfassung als Maslichat theoretisch ebenfalls
verankert sind, kommt dem Prinzip der Subsidiarität und Verantwortlichkeit am nächsten. Die Europäische Charta über örtliche Selbstverwaltung erhebt neben der Wählbarkeit der Gemeindevertreter auch haushaltstechnische Forderungen. Dazu zählen ein eigener Haushalt, die Kontrolle über die eigenen Einnahmen, die eigene Verantwortung
für ein effektives Angebot öffentlicher Dienstleistungen, begründete Ausgabenvollmachten, das Recht auf Kreditnahme, das Recht auf Eigentum sowie das Recht der Regierung auf Monitoring und Kontrolle. Andere unterschiedliche Formen der Selbstorganisation der Bürger vor Ort wie die Räte von Aksakalen (Dorfältesten) erfüllen diese
Forderungen nicht.
Bezüglich der örtlichen Selbstverwaltung setzte der Ölboom eine neue Diskussion in
Gang. Mit dieser Diskussion stieß man allerdings an die Grenzen der Dezentralisierung
in allen Bereichen – politisch, administrativ und fiskalisch. Die Zusammenhänge wurden in einer Publikation des „Zentrum für die Analyse gesellschaftlicher Probleme“ zum
Thema „Die Rolle der Maslichate im System der örtlichen Selbstverwaltung der Republik Kasachstan“ im Juni 2003 aufgegriffen.21 Zunächst wird die strikte Einordnung der
örtlichen Exekutivorgane in das System der staatlichen Verwaltung bemängelt. Die Inte 19 vgl. Š

' Processy decentralisacii gosudarstvennych funktcij v Kasachstane, 2001, (als Diskussionsmaterial von der Leiterin der Gruppe Haushaltsmethodologie der Haushaltsabteilung des Finanzministeriums Kasachstans verfasst).
20 Vgl. M.Machmutova: Analiz predposylok sozdanija mestnovo samoupravlenija v Kasachstane, Zentr


   

         ! "#
21 Vgl. M.Machmutova: Analiz predposylok sozdanija mestnovo samoupravlenija v Kasachstane, Zentr


   

         ! "#

 

,Working Papers Nr262.
20
ressen der Bürger blieben in diesem hierarchischen System weitgehend unberücksichtigt. Die zur Abmilderung der Exekutivinteressen gesetzlich vorgesehenen Vollmachten
der Maslichate zur Wahrnehmung der Interessen der Bürger werden als praktisch nicht
realisierbar eingeschätzt. Die Analyse registriert eine Vielzahl öffentlicher, bis ins Parlament hineinreichender, sowie nichtöffentlicher Vorbehalte gegen die tatsächliche
Implementierung einer örtlichen Selbstverwaltung. In der Bevölkerung würden die
Maslichate trotz ihrer Eigenschaft als gewählte örtliche Vertretungsorgane nicht als Organe der Einwohnerschaft eingeschätzt, sondern eher als eine Art von Abteilung des
zuständigen Akimats angesehen. Als entscheidender Mangel wird das Fehlen einer realen finanziellen Basis und eigener Haushalte der Maslichate angesehen. Selbst die Presse kommentierte, dass eine Selbstverwaltung ohne eigenes Budget und eigene Kompetenzen wenig Sinn mache, da sie keine Verantwortlichen schaffe.
4.4. Neugestaltung der fiskalischen Dezentralisierung und politische
Grenzen
Die Beobachtbarkeit des fiskalischen Verhaltens auf lokaler Ebene und damit die
Transparenz des Haushaltsprozesses stellen wie erwähnt eine Grundlage für eine echte
fiskalische Dezentralisierung und das Wirken von Anreizsystemen dar. Das Prinzip der
Verantwortlichkeit kann nur dann greifen, wenn Aufgabe und Kompetenz zusammenfallen. Mit einer Dezentralisierung werden daher Umverteilungen von Funktionen und
Aufgaben von der zentralen staatlichen Ebene auf die regionalen Verwaltungsebenen
nötig, die letztendlich eine Neujustierung der Funktionen und Vollmachten aller Haushaltsebenen und ihrer finanziellen Ausstattung erforderlich machen. In einer demokratisch verfassten Ordnung ist eine solche Neuordnung auf Grund der vielen verschiedenen Interessengruppen ein langwieriger und schwieriger Prozess. In autokratischen Regimen wie Kasachstan kann dieser Prozess theoretisch per Dekret durchgesetzt werden;
de facto sind aber auch hier Interessengruppen zu berücksichtigen, die das politische
Machtgefüge bedrohen könnten. Schließlich bedeutet echte fiskalische Dezentralisierung gleichzeitig eine Schwächung der Gestaltungsmöglichkeiten der Zentrale. Auch sie
berührt damit das politische System Kasachstans in seinen Grundfesten.
Die umfangreiche Diskussion des bestehenden Haushaltssystems, die Herausarbeitung seiner Funktionsschwächen, aber auch die neuen Erfordernisse und Möglichkeiten
unter den Bedingungen des wirtschaftlichen Aufschwungs stärkten die Forderung nach
einer Neufassung des Haushaltsgesetzes. In Vorbereitung darauf wurden auf Regierungsebene die entsprechenden Vorarbeiten eingeleitet, die zu Beginn des Jahres 2003
in die erwähnte Entwicklungs-Konzeption für die folgenden Jahre mündete. Dem analyFiskalische Dezentralisierung und regionale Disparitäten in Kasachstan
21
tischen Teil der Konzeption zufolge werden vier Schlüsselaufgaben für die weitere Reformgestaltung vorangestellt22:
1. die Bestimmung des optimalen Umfangs staatlicher Funktionen, ihre Systematisierung und Klassifikation;
2. die eindeutige Zuweisung der Funktionen, Vollmachten und Verantwortlichkeiten
zwischen allen Ebenen der staatlichen Verwaltung;
3. die gesondert zu besprechende Gestaltung eines optimalen Modells der Beziehungen
zwischen den Haushaltsebenen, welches jeder Ebene die notwendigen finanziellen Mittel sichert, um die ihr zugewiesenen Funktionen erfüllen zu können;
4. die bereits angesprochene institutionelle und funktionelle Festigung der staatlichen
Leitung auf der Verwaltungseben der Dörfer, Siedlungen und Städte mit Rayonbedeutung.
Umfang und Systematik staatlicher Funktionen
Die Neujustierung und Überprüfung der Funktionsfelder stand auf allen Verwaltungsebenen auf der Tagesordnung. Das gilt beispielsweise auch für die Entscheidung, ob
Aufgaben besser hoheitlich, oder besser im privaten Sektor realisiert werden sollten. Bei
der Klassifizierung staatlicher Funktionen werden Funktionen der Politikgestaltung, wie
die Festlegung von Zielen und Prioritäten staatlicher Politik, exekutive Funktionen, die
der Realisierung von Maßnahmen der staatlichen Politik dienen sowie regulierende
Funktionen , die Kontroll- und Aufsichtsaufgaben zum Inhalt haben, unterschieden.
Daneben stehen Gewährleistungsfunktionen für Dienstleistungen allgemeinen Charakters, wie direkte Dienstleistungen staatlicher Verwaltungsorgane für den Privatsektor
und die Bevölkerung.
Auf Basis einer konsequenten Abgrenzung der Funktionen für alle Ebenen der staatlichen Verwaltung wurde die Erarbeitung einer einheitlichen Haushaltsklassifikation für
alle Haushaltsebenen vorgesehen. Vorgesehen wurde auch eine Gruppierung staatlicher
Funktionen in verbindliche Funktionen, Grundfunktionen und zusätzliche Funktionen.
Als verbindlich werden staatliche Dienstleistungen allgemeinen Charakters angesehen,
die der Bevölkerung durch die Verfassung garantiert werden. Grundfunktionen beziehen
sich auf Ziele und Prioritäten der staatlichen Politik, die sich aus gesetzlichen Akten und
staatlichen Programmen ableiten. Zusätzliche Funktionen werden grundsätzlich mit der
staatlichen Investitionspolitik verbunden, aber auch mit laufenden Funktionen und
Dienstleistungen von einmaligen oder zeitweiligem Charakter.
22 $ 


  
    
 
 
  


 
  % 

   &
  
 
Kasachstan ot 10.02.2003, Nr.147, Astana, 2003

 

,Working Papers Nr262.
22
Zuweisung von Funktionen, Vollmachten und Verantwortlichkeiten nach dem Subsidiaritätsprinzip.
Für die Regionen bedeutend war, dass man sich bei der Konzeption des neuen Gesetzes
ausdrücklich zum Subsidiaritätsprinzip bekannte. Dies zeigte sich schon bei den Kriterien, die laut der Konzeption bei der Abgrenzung der Funktionen zwischen den Ebenen
der staatlichen Verwaltung zur Anwendung kommen sollten. Jede Funktion sollte im
Gegensatz zur früheren Praxis nun in vollem Umfang in die Kompetenz nur eines Organs oder eines Niveaus der staatlichen Leitung fallen, um Dublierungen und Überschneidungen von Funktionen sowohl in der Vertikale als auch in der Horizontale in
Zukunft zu vermeiden.
Auch auf der Einnahmeseite verpflichtete man sich, die Regionen zu stärken und ihnen mehr Selbständigkeit zu verleihen. Die bisherigen Probleme der Regionen mit instabilen, unvorhersehbaren, und von ihnen nicht nachvollziehbaren steuerlichen und
nichtsteuerlichen Einnahmen sollten gemildert werden. Vor allem in den regionalen
Haushalten sollten daher die Einnahmen stabilen Charakter haben und möglichst wenig
von konjunkturellen Schwankungen abhängig sein. Die geschilderten Probleme negativer Anreize zur Steuereintreibung und mangelnder Verantwortlichkeit sollten gemildert
werden, um die wirtschaftliche Effizienz zu steigern. Auf jeder Leitungsebene sollten
daher in Zukunft die Steuerarten dominieren, die auch auf dieser Ebene durch effektive
Arbeit in hohem Maße beeinflussbar sind.
Grundsätzlich zeigt die Konzeption des neuen Haushaltsgesetzes bei der Definition
und Zuweisung von Verantwortlichkeiten und Funktionen und bei den Festlegungen zur
Ausgaben- und zur Einnahmenseite eine starke Orientierung an internationaler „best
practice“ und wenig landesspezifisches Problembewusstsein. Dies ließ vermuten, dass
die Vorschläge nur in abgemilderter Form in das Gesetz einfließen würden. Bei der
dritten Schlüsselaufgabe der Konzeption, der Gestaltung der Beziehungen zwischen den
Haushaltsebenen verhält sich dies anders. Grund dafür sind die Besonderheiten der kasachischen Wirtschaft mit wachsenden Öleinnahmen und die wachsenden regionalen
Disparitäten.
4.5. Neugestaltung der Beziehungen zwischen den Haushaltsebenen
Mit dem Beginn des Ölbooms wuchs die Notwendigkeit der Anpassung des Finanzausgleichs an sich rasch verändernde sozialökonomische Bedingungen und an neue funktionale Bedürfnisse. Die Geber- und Nehmersituation zwischen den Oblasten hatte sich
vor dem Hintergrund der aus dem Ölsektor zuströmenden Zahlungen wie bereits dargestellt, weiter verschärft: Während im Jahr 2000 noch 7 Oblaste zu den Gebern gehörten,
waren es im Jahr 2004 nur noch 4, nämlich die erdöl- und erdgasdominierten Oblaste
Atyrau und Mangistau sowie die Städte mit Hauptstadtfunktion Almaty und Astana.
Alle übrigen Oblaste waren im Jahr 2004 Subventionsempfänger. Diese Tatsache ließ
das Problem der unterfinanzierten Mandate und die alljährlichen diskretionären EntFiskalische Dezentralisierung und regionale Disparitäten in Kasachstan
23
scheidungen bei der Aufteilung von Gemeinschaftssteuern und der Höhe der Subventionen zu zentralen Themen werden.
Neue Behandlung des Problems der unterfinanzierten Mandate
Ungeachtet der Anstrengungen zur Verbesserung der Haushaltspolitik wirkten die Systemfehler in der Planung und Durchführung des staatlichen Haushalts weiter fort. Ausgangspunkt der unterfinanzierten Mandate war die auch nach den ersten Reformen fortgesetzte Praxis der Regierungsebene, wichtige Parameter in der Haushaltsplanung zu
niedrig anzusetzen, um für eigene prioritäre Vorhaben mehr Spielraum zu haben. Diese
Möglichkeit der Manipulation des Haushaltes bestand vor allem deshalb, weil Kostennormen fehlten.
Von diesen unrealen Haushaltsansätzen gingen auf Ebene der nachgeordneten Gebietskörperschaften ausgesprochen negative Wirkungen aus, da sie von den Verantwortlichen als einfache Erklärung für die Existenz von Schulden im öffentlichen Sektor
herbeigezogen werden. Hohe Verbindlichkeiten des öffentlichen Sektors bei öffentlichen Angestellten (Löhne), Haushalten (Sozialleistungen) und liefernden Unternehmen
zogen weitere Nichtzahlungen nach sich. Diese Nichtzahlungen provozierten ein auf
allen Haushaltsebenen am offiziellen Haushalt vorbei laufendes System von Spezialrechnungen und schwarzen Kassen, das die fiskalische Transparenz stark einschränkte.
In Folge der Unterfinanzierung orientierten sich zudem viele staatliche Organisationen
mehr auf eine kommerzielle Geschäftstätigkeit oder Korruption, als auf die eigentliche
Erfüllung ihrer staatlichen Funktionen.
Das Problem der nicht oder unterfinanzierten Aufgaben vor allem auf regionaler Ebene musste daher dringend gelöst werden. Das Hauptproblem bei der Bereitstellung der
finanziellen Ressourcen für die Realisierung der den Regionen zugewiesenen Aufgaben
war eine fundierte Analyse ihrer tatsächlichen Kosten. Das bisherige System der Kalkulation der Kosten für das Gesundheitswesen, Bildung, Infrastruktur und Soziales auf
Basis der indexierten Vorjahreswerte war ganz offensichtlich nicht geeignet, die tatsächlichen Kosten abzubilden. In der Entwicklungskonzeption des Jahres 2003 wurde
daher eine neue Kalkulation dieser Kosten vorgeschlagen, die zur Erarbeitung neuer
Normen und Normative bei den zu budgetierenden Ausgaben führen sollte. Um eine
effiziente Kostenkalkulation vorzunehmen, mussten jedoch alle beteiligten Ministerien
und Institutionen in den Prozess einbezogen und befragt werden, was einen ungeheuren
Koordinationsaufwand erforderte und lange Zeit in Anspruch nehmen sollte.
Auch bei der Neufestlegung der Ausgabevollmachten hatte man das Problem der
unterfinanzierten Mandate im Auge. Werden beispielsweise einer niederen durch eine
höhere Haushaltsebene zusätzliche Funktionen zugewiesen, so sollten der Konzeption
zu Folge nun per gesetzgeberischem Akt für den Vollzug auch gleichzeitig die erforderlichen finanziellen Mittel bereitgestellt werden. Solange jedoch eine tragfähige Kostenkalkulation nicht vorgenommen ist, sollte das Problem der unterfinanzierten Mandate
auch im Falle der Übertragung von Kompetenzen bestehen bleiben.

 

,Working Papers Nr262.
24
Reduktion der Verhandlungswirtschaft
Schon vor der Diskussion der Entwicklungskonzeption wurde das Problem der jährlich
neu zu verhandelnden Aufteilung der Gemeinschaftssteuern teilweise gelöst, da die
Aufteilungssätze für alle Regionen vereinheitlicht wurden. In der Haushaltsgesetzgebung für das Jahr 2000 zeigte sich für die steuerlichen Einnahmen des Republikhaushaltes folgendes Bild: Auf den Republikhaushalt entfielen 100% der Mehrwertsteuer auf
importierte Waren, 50% der Mehrwertsteuer auf im Inland produzierte Waren, 50% der
Akzisen auf im Inland hergestellte alkoholische Produkte, 100% der übrigen Akzisen,
(unter Ausschluss der Akzisen auf Benzin und Diesel für Endverbraucher), 100% der
Einkommenssteuer auf juristische Personen der Stadt Astana, 50% der Einkommenssteuer auf juristische Personen aller übrigen administrativ-territorialen Einheiten, 100%
der Steuer auf internationalen Handel und Handelsoperationen sowie alle Einnahmen
aus der Nutzung von Naturressourcen. Alle übrigen Steuern werden den örtlichen Haushalten eingerechnet.
Die Entwicklungskonzeption des Jahres 2003 stellte diese Aufteilungsnormen allerdings wieder in Frage, da sie die Allokation der Gemeinschaftssteuern und das Transfersystem miteinander verknüpft. Für die Regulierung der finanziellen Beziehungen zwischen den Haushaltsebenen wird in der Entwicklungskonzeption noch keine fertige Lösung präsentiert, aber die Vor- und Nachteile einzelner Varianten werden gegeneinander
abgewogen. Zum Beispiel würde eine mittelfristige Stabilität bei Subventionen und Abführungen die Planungssicherheit auf der lokalen Haushaltsebene entscheidend stärken.
Diskutiert wurde in dieser Hinsicht ein Zeitraum von drei Jahren. Gleichzeitig würden
jedoch dadurch die Leistungsanreize bei Gebern und Nehmern geschwächt. Würde die
Aufteilung der Gemeinschaftssteuern bei weiterhin individuellen Aufteilungssätzen ebenfalls mittelfristig stabilisiert, glichen sich die Haushaltsausstattungen zwischen den
verschiedenen Ebenen an und der Umverteilungsmechanismus in Form von Subventionen und Abführungen verlöre an Bedeutung. Gleichzeitig würde aber durch die Vielzahl
der Aufteilungsnormen das Haushaltssystem an Einheitlichkeit und Übersichtlichkeit
verlieren. Der schon bisher bemängelte Subjektivismus bei der Festlegung der Aufteilungsnormen bliebe zudem erhalten. In Betracht gezogen wird in der Konzeption auch
eine stärkere Zentralisierung durch eine 100%-tige Überführung der individuellen Einkommenssteuer und der als Prozentsatz der Löhne abzuführenden Sozialsteuer in den
Republikhaushalt. Das würde zwar das Ausmaß an späteren Subventionen erhöhen, aber
durch die Abmilderung konjunktureller Einflüsse die mittelfristige Stabilität und damit
die Planungssicherheit der örtlichen Haushaltsebenen stärken. Zugleich würde aber mit
diesem Schritt wieder die Eigenverantwortung der örtlichen Haushaltsebenen entscheidend geschwächt. Diese Diskussion verdeutlicht die Zielkonflikte, die sich in Folge des
Ölbooms bei der Gestaltung des Finanzausgleichs ergaben.
Konkrete Vorschläge macht die Konzeption zur Verbesserung des Transfersystems,
wobei an die beschriebene neue Klassifikation der Haushaltsfunktionen in verbindliche
Funktionen, Grundfunktionen und zusätzliche Funktionen angeknüpft wird. Die Finanzierung der verbindlichen Aufgaben soll nach Normen und Normativen im Rahmen der
laufenden Haushaltsaufgaben einheitlich für alle Regionen geregelt werden. Diese Finanzierung ist die entsprechenden laufenden Posten des Staatshaushalts, aber auch an
Fiskalische Dezentralisierung und regionale Disparitäten in Kasachstan
25
Entwicklungsprogramme zur Verbesserung der materiell-technischen Ausstattung staatlicher Einrichtungen, des Bildungs- und Gesundheitswesens u.a. gebunden. Zusätzliche
Funktionen auf Republik- und örtlicher Ebene sollen ebenfalls im Rahmen von Haushaltsentwicklungsprogrammen finanziert werden, aber auch aus laufenden Haushaltsprogrammen mit zeitweiligem oder einmaligem Charakter. Entsprechend dieser Aufteilung werden zwei Kategorien von Transfers vorgesehen: Zum einen Subventionen zur
Sicherung der Finanzierung der verbindlichen Funktionen staatlicher Leitung, zum anderen Subventionen zur Finanzierung von regionalen Entwicklungsprogrammen. Eine
Sonderform der zweckgebundenen Transfers stellen die zweckgebundenen Transfers für
Entwicklung dar. Problematisch bleibt aber, dass ohne eine Kalkulation der tatsächlichen Kosten der verbindlichen Aufgaben und deren Normierung für alle Regionen die
Summe der Transferzahlungen subjektiven Kriterien unterworfen bliebt.
4.6 Wachsende Abhängigkeit der Regionen vom Zentrum
1995 bis 2004
Die halbherzigen Reformen bei der fiskalischen Dezentralisierung bis zum Jahr 2001
und die wachsenden Öleinnahmen ab 2001 hatten zu Folge, dass trotz des Bekenntnisses
zur Dezentralisierung de facto eine Zentralisierung im fiskalischen System Kasachstans
zu beobachten war.
Tabelle 6. Indikatoren der fiskalischen Dezentralisierung in Kasachstan 1995-2004
1995 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004
Anteil der Ausgaben des konsolidierten Budgets am BIP
26 20 22 23 23 23 21 22 22
Anteil der Ausgaben der Regionalhaushalte am BIP
- 7 9 11 12 12 10 11 11
Anteil der Ausgaben der Regionalhaushalte am BIP ohne Transfers
- 5 7 9 10 11 8 8 8
Aneil der Ausgaben der Regionalhaushalte im Republikhaushalt
- 34 41 46 50 52 48 48 49
Anteil der Einnahmen (ohne Transfers) der Regionalhaushalte im Republikhaushalt
- 23 36 47 44 47 36 38 36
Quelle: Eigene Berechnungen auf Basis der World Development Indicators WDI 2005, Kasachisches
Finanzministerium.

 

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26
Tabelle 7: Einnahmenstruktur des zentralen und der regionalen Haushalte 1999-2004
(Mio. Tenge)
Republik HH in % zum Rep.HH Regional HH in % zum Rep.HH
Steuern
1999 156567 62,5 173701 79,8
2000 265746 69,6 258312 82
2001 313432 64 322360 81,8
2002 458227 80,7 294558 76,4
2003 603396 83,6 343855 70,7
2004 816458 83,5 369679 60,7
Nichtsteuer
1999 16147 6,4 10749 4,9
2000 28710 7,5 9892 3,1
2001 58547 11,9 14234 3,6
2002 41538 7,7 4223 1,1
2003 39348 5,4 5575 1,1
2004 72550 7,4 9130 1,5
Kapitaleinkünfte
1999 35051 14 736 0,3
2000 23292 6,1 1086 0,3
2001 21605 4,4 3758 1
2002 5944 1,1 3550 0,9
2003 6256 0,9 6245 1,3
2004 6179 0,6 12918 2,1
Gesamteinkünfte
1999 207765 83 185186 85,1
2000 317748 83,2 269290 85,5
2001 393584 80,3 340352 86,4
2002 505709 89,5 302331 78,4
2003 649000 89,9 355676 73,1
2004 895186 91,5 391727 64,3
OffizielleTrans1999 39704 15,9 31987 14,7
2000 57205 15 43164 13,7
2001 84229 17,2 48126 12,2
2002 49065 8,7 76372 19,8
2003 57630 8 122926 25,3
2004 66673 6,8 209061 34,3
Schuldentilgung/
1999 2883 1,2 401 0,2
2000 6909 1,8 2441 0,8
2001 12233 2,5 5622 1,4
2002 10508 1,9 6901 1,8
2003 15404 2,1 7696 1,6
2004 16500 1,7 8592 1,4
Gesamtbudget
1999 250352 100 217575 100
2000 381863 100 314896 100
2001 490046 100 394099 100
2002 565282 100 386298 100
2003 722034 100 486298 100
2004 978359 100 609379 100
Quelle:  bjuleten', Ministerstvo finansov recpubliki Kasachstan, Nr.11(71), November 2004, und Nr.12 (71) Dezember 2004.
Fiskalische Dezentralisierung und regionale Disparitäten in Kasachstan
27
In der Dynamik der Einnahmestruktur des zentralen Republikhaushaltes und der regionalen Haushalte zeigt sich eine wachsende Abhängigkeit der Regionen vom Zentrum. Die Analyse der einzelnen Einnahmearten zeigt wie erwartet, dass insbesondere
die Entwicklungstempi der steuerlichen Einnahmen beider Haushaltsebenen deutlich
auseinanderfallen. Während die steuerlichen Einnahmen der örtlichen Haushalte 1999
noch fast 11 Prozent über denen des Republikhaushalts lagen, betrugen sie im Jahre
2004 nur noch 45,3% der steuerlichen Einnahmen des Republikhaushaltes. Im gleichen
Zeitraum stieg der Anteil der steuerlichen Einnahmen an den Gesamteinnahmen des
Republikhaushaltes von 62,5 auf 83,5%, während dieser Anteil für die örtlichen Haushalte von etwa 80 auf 60,7% zurückging.
Tabelle 8: Offizielle Transfers allgemeinen Charakters für 2002 bis 2004 (Mio. Tenge)
Gebiete 2002 2003 2004
Abführungen insg 49065 57630 66673
Aktöbe 569 429
Atyrau 19603 20115 22669
Ostkasachstan 497
Westkasachstan 81
Mangistau 9000 10651 10139
Pawlodar 1896 974
Stadt Almaty 17915 24964 32061
Hauptstadt Astana 1804
Gebiete 2002 2003 2004
Subventionen insg 59763 80513 134395
Akmola 7192 9353 14112
Aktöbe 2131
Almaty 10289 10125 14425
Ostkazachstan 5190 9348 15010
Shambyl 6877 10410 15065
Westkazachstan 1286 5657
Karagandy 1835 6998
Kysylorda 6645 8972 10909
Kostanai 4182 5191 8892
Pawlodar 1043
Nordkasachstan 5202 6206 11468
Südkasachstan 12901 19072 28685
Quelle:  
 bjuleten', Ministerstvo finansov recpubliki Kasachstan Nr.3(75), März 2005, S.60.
Kompensiert wurde diese Entwicklung durch erhebliche Bewegungen bei den offiziellen Transfers. Während die Transfers im Republikhaushalt nur eine moderate Entwicklung nahmen und ihr Anteil an den Gesamteinnahmen dieses Haushaltes von 15,9
auf 6,8% zurückging, zeigte sich für die regionalen Haushalte eine stark gegenläufige
Entwicklung. Verharrte der Anteil der Transfers an den Gesamteinnahmen der örtlichen

 

,Working Papers Nr262.
28
Haushalte in den Jahren 1999 bis 2001 zwischen 14,7 und 12,2%, so stieg er ab 2002
mit 19,8% über 25,3% 2003 auf 34,3% für das Jahr 2004 drastisch an. Von Interesse ist
in diesem Zusammenhang auch die Relation zwischen steuerlichen Einnahmen und den
Transfers auf Ebene der regionalen Haushalte. So lag der Anteil der Transfers an den
steuerlichen Einnahmen dieser Haushaltsebene 1999 noch bei 18,4%, 2004 dagegen lag
dieser Anteil schon bei über 56%. Die regionalen Haushalte wurde im Ergebnis damit
von der konjunkturellen Entwicklung stärker abgekoppelt als der Republikhaushalt.
Entsprechend der steigenden Bedeutung der Transfers in den regionalen Haushalten
hat sich die Geber- und Nehmersituation zwischen den Oblasten sowie die Summe der
Abführungen und der Subventionen verändert.
Die Summe der Abführungen aus der Haushaltsebene der Oblaste steigt in den Jahren
2002 bis 2004 merklich um fast 36% an. Die Anzahl der Geberoblaste geht von 6 für
das Jahr 2002 auf 4 im Jahr 2004 zurück. Die Abführungen konzentrieren sich im Jahre
2004 auf 3 Geber, die Stadt Almaty und die Oblaste Atyrau und Mangistau. Bemerkenswert sind die rasch wachsenden Abführungsvolumen für die Stadt Almaty, auf die
2004 fast 50% der Gesamtabführungen entfallen.
Die Summe der Subventionen ist im Untersuchungszeitraum drastisch gestiegen und
hat sich zwischen 2002 und 2004 mehr als verdoppelt. Die Zahl der Nehmeroblaste hat
sich von 9 auf 12 erhöht. Unter den subventionsempfangenden Oblasten ragen besonders Südkasachstan, Shambyl, Ostkasachstan, Almaty und Akmola heraus, aber auch für
Nordkasachstan und Kysylorda sind die Subventionen noch bedeutend. Schon im Haushaltsjahr 2003 wurden zwischen 50 und 70 Prozent der Gesamteinnahmen einiger regionaler Haushalte durch Transfers aus dem Republikhaushalt und durch Zuweisungen
aus der Regierungsreserve gedeckt, im Oblast Shambyl zu 70,6%, in Kysylorda zu 55%
und in Südkasachstan zu 52,4%.23
Die Summe der Subventionen gewinnt gegenüber der Summe der Abführungen aus
den Oblasthaushalten immer mehr an Gewicht. Ab 2002 übersteigen die Subventionen
mit rasch zunehmendem Tempo die Abführungen. Während 1999 nur 72,8% der Abführungen aus den Oblasthaushalten als Subventionen in sie zurückflossen, musste im Jahr
2004 die doppelte Summe (201,6%) der Abführungen als Subventionen in die
Oblasthaushalte eingebracht werden. Mit wachsenden Subventionsanteilen nehmen die
Freiheitsgrade der subventionierten Regionen in ihren Finanzentscheidungen aber in der
Regel ab.24
Die Analyse der regionalen Variationskoeffizienten der pro- Kopf-Ausgaben nach
funktionaler Klassifikation des Budgets zeigt, dass die Regionen bei den Ausgaben in
der Tat über wenig fiskalische Freiheiten verfügen. Die größten Budgetposten Bildung,
Gesundheit und Soziales zeigen nur eine geringe regionale Variation, die seit 1998 zu 23 Schynibekov, D.: „Finansovyie osnovi mestnogo chozjaistvo: vsaimootnosenija s respublikanskim
( )' Finansy Kasachstana 1/2005, S.72.
24 Schynibekov, D.: „Fonansovyie osnovi mestnogo chozjaistvo: vsaimootnosenija s respublikanskim
budetom“. In: Finansy Kasachstana 1/2005, S.75.
Fiskalische Dezentralisierung und regionale Disparitäten in Kasachstan
29
dem noch rückläufig ist. Die kleinsten Budgetposten wie der Energiebereich und die
Industrie dagegen zeigen starke regionale Schwankungen.25
Tabelle 9: Struktur der regionalen pro- Kopf Ausgaben (%)
1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004
Allg. öffent. Leistungen 4 4 3 4 3 5 4
Verteidigung 2 1 1 1 2 2 2
Innere Sicherheit 5 4 4 4 4 4 4
Bildung 35 30 23 22 28 28 27
Gesundheit 12 17 15 12 16 16 18
Soziales 29 9 7 8 10 9 7
Infrastruktur 3 3 7 8 7 7 11
Kultur 3 4 4 3 4 4 5
Energiesektor - - - - - - 1
Landwirtschaft und Forst 1 1 1 1 1 1 1
Industrie 1 - - - - 1 Transport - 4 7 5 4 6 6
Andere 5 5 7 8 8 6 4
Schuldendienst - - - - - - Quelle Eigene Berechnungen auf Grundlage offizieller Daten des kasachischen Finanzministeriums;
Transfers nicht eingerechnet
Einen Überblick über die Entwicklung der zweckgebundenen Transfers aus dem Republikhaushalt in die Oblasthaushalte in den letzten Jahren bietet folgende Tabelle.
Deutlich wird eine rasche Steigerung der Gesamtsumme der zweckgebundenen Transfers ab dem Jahr 2003, in dem auch erstmalig die Aufteilung der zweckgebundenen
Transfers vorgenommen wurde. In der Relation zwischen den beiden Posten zeigt sich
eine deutliche Dominanz der zweckgebundenen Transfers für Entwicklung, auf die im
Jahr 2003 beachtliche 87% und im Jahr 2004 noch 81% der Gesamtsumme der zweckgebundenen Transfers entfielen. Die Tabelle macht aber auch sichtbar, dass sich in der
regionalen Verteilung der zweckgebundenen Transfers in allen Jahren der Löwenanteil
auf die Hauptstadt Astana konzentrierte (2001 43,2%, 2002 39,8%; 2003 38,2%; 2004
44,3%).
25 vgl. Leschenko, Natalie/Troschke, Manuela: „Fiscal Decentralization in Centralized States: The Case of
Central Asia“; Working Paper Nr. 261 des OEI München, April 2006

 

,Working Papers Nr262.
30
Tabelle 10: Variationskoeffizient der regionalen Pro-Kopf-Ausgaben
1998 2002 2003 2004
Insgesamt 0.22 0.76 0.69 0.60
Allg. öffentl. Leistungen 0.29 0.32 1.12 0.33
Verteidigung 0.42 0.48 0.31 0.40
Innere Sicherheit 0.44 0.38 0.33 0.35
Bildung 0.27 0.29 0.25 0.26
Gesundheit 0.34 0.33 0.30 0.24
Soziales 0.22 0.31 0.29 0.20
Infrastruktur 0.62 2.06 1.55 0.97
Kultur 0.32 0.69 0.61 0.49
Energiebereich - - 3.87 3.09
Landwirtschaft und Forst 0.75 0.61 0.41 0.33
Industrie 1.22 1.75 2.11 1.51
Transport - 0.83 0.94 1.05
Andere 1.43 0.69 0.92 0.68
Schuldendienst 2.24 2.35 2.93 2.71
Transfers - 2.17 2.10 2.17
Eigene Berechnungen auf Grundlage offizieller Daten des kasachischen Finanzministeriums; die Stadt
Astana wurde wegen ihres Sonderstatus nicht berücksichtigt
Diese Mittelkonzentration ist offenkundig durch den von der Regierung forcierten
Ausbau der Hauptstadtfunktionen von Astana bedingt. Überraschend sind die relativ
häufigen Wechsel der Transfersummen für die einzelnen Oblaste über die beiden Jahre,
die weniger Stetigkeit ausweisen als die Langfristigkeit der den Ausgaben zu Grunde
liegenden Entwicklungsprogramme vermuten ließe. Eine genauere und mehrere Jahre
einbeziehende Analyse dieser Transfers, verbunden mit der Analyse der entsprechenden
Programme, könnte weiteren Aufschluss über den Zusammenhang zwischen den von
der Zentrale zufließenden Renten aus dem Ölsektor und der regionalen Entwicklung
geben.
Fiskalische Dezentralisierung und regionale Disparitäten in Kasachstan
31
Tabelle 11: Zweckgebundene Transfers aus dem Republikhaushalt in die Oblasthaushalte
2001-2004 (Tsd. Tenge)
Oblast Zweckgebundene Transfers insgesamt Zweckgebundene Transfers für Entwicklung
2001 2002 2003 2004 2001 2002 2003 2004
Akmola 400.000 76.965 502.451 2.223.392 0 0 325.244 1.427.980
Aktjube 85.176 150.214 399.306 1.637.588 0 0 134.551 1.037.830
Almaty 832.000 569.936 1.657.198 3.188.153 0 0 1.281.245 1.948.350
Atyrau 75.000 5.019.925 3.807.760 4.549.815 0 0 3.222.769 3.963.970
Ostkasachstan 2.487.558 74.312 1.885.648 2.047.028 0 0 1.768.525 1.201.195
Dschambul 150.000 1.530.400 2.485.050 2.294.660 0 0 1.814.001 1.169.350
Westkasachstan 6.890 12.211 1.019.956 721.077 0 0 906.104 393.750
Karaganda 210.237 156.086 204.525 1.916.956 0 0 112.206 903.750
Kyslorda 1.151.431 253.414 1.091.660 4.216.026 0 0 431.314 3.073.750
Kostanai 249.494 37.531 505.908 1.464.740 0 0 339.216 643.750
Mangistau 0 0 431.506 1.071.279 0 0 400.973 850.650
Pavlodar 8.552 312.257 851.737 2.192.058 0 0 436.247 1.840.190
Nordkasachstan 41.398 39.724 537.819 1.656.805 0 0 343.134 995.020
Südkasachstan 331.075 2.950 2.173.037 3.115.528 0 0 1.929.676 1.996.470
Stadt Almaty 50.000 0 3.419.379 9.288.810 0 0 3.383.971 7.690.080
Stadt Astana 4.628.752 5.435.000 12.974.228 33.085.994 0 0 12.822.581 31.565.569
Insgesamt 10.709.564 13.672.927 33.949.171 74.671.913 0 0 29.653.760 60.703.658
Quelle: Kasachisches Finanzministerium

 

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5. Fiskalische Dezentralisierung im Neuen Haushaltskodex
2005
Die Analyse vorhandener Probleme im Haushaltssystem und das Heranreifen neuer Fragestellungen bei sich verändernden wirtschaftlichen Rahmenbedingungen haben zur
Neufassung des Haushaltskodex und seiner Inkraftsetzung zum 1.1.2005 geführt. Für
eine Untersuchung über die Effizienz des veränderten Haushaltsmechanismus ist es
noch zu früh. Sinnvoll ist es jedoch, zu untersuchen, inwieweit die beobachteten und in
der Entwicklungskonzeption diskutierten Probleme bei der Neufassung berücksichtigt
wurden und wo die notwendigen Reformen ausblieben.
Neu in der Formulierung der Grundprinzipien des Haushaltsgesetzes ist der Versuch,
von einer passiven Verteilung der vorhandenen Ressourcen auf die beteiligten Funktionsstrukturen zu einer aktiven Haushaltsgestaltung überzugehen. Unter stärkerer Berücksichtigung der durch die Öleinnahmen günstigen makroökonomischen Situation des
Landes sollen alle Stadien des Haushaltsprozesses mit den Prioritäten und Zielstellungen der staatlichen Wirtschaftspolitik enger verbunden werden. Eine mittelfristige Fiskalpolitik soll somit unmittelbar mit den staatlichen mittel- und langfristigen Plänen der
sozioökonomischen Entwicklung des Landes und der Regionen abgestimmt werden. Zu
diesem Zwecke wurden neue Methoden der Haushaltsprogrammierung eingeführt, die
Prioritäten und die für ihre Realisierung erforderlichen Mittel besser in Einklang bringen sollen. Die nunmehr tatsächlich auf drei Jahre ausgelegte Fiskalpolitik soll die
Hauptlinien der Steuer- und Zollpolitik, die Prioritäten bei den Haushaltsausgaben, die
Grundrichtungen in den Beziehungen zwischen den Haushaltsebenen und die Politik auf
dem Feld staatlicher Wechsel und Anleihen bestimmen. Mit dieser Konzeption soll die
bisherige Rolle des Finanzministeriums von einem reinen Verwalter der Einnahmen zu
einem aktiven Gestalter auch der Ausgaben aufgewertet werden. Fraglich ist allerdings,
ob diese Neuerung im politischen System Kasachstans auch implementiert werden kann.
Als Neuerung festgeschrieben ist ferner die Entscheidung, dass der aus den Ölrenten
gespeiste Nationalfonds untrennbarer Bestandteil des Haushaltssystems ist. Das Haushaltssystem wird somit in drei Bestandteile gegliedert, den Nationalfond, den Republikhaushalt und die örtlichen Haushalte. Kritisch anzumerken ist, dass die Entscheidungen
über die Mittel des Nationalfonds, der ja eigentlich im Haushaltsystem eingegliedert ist,
parlamentarisch nicht kontrolliert wird, da die Verwaltung der Fondsmittel der Zentralbank obliegt. Im Jahr 2003 wurden bereits 63% der Öleinkommen in den Nationalfonds
eingespeist und stehen damit dem parlamentarisch kontrollierten Haushalt nicht mehr
zur Verfügung.26 Erhebliche und in Zukunft stark steigende finanzielle Mittel sind somit
dem Zugriff der Regionen völlig entzogen. Die Parameter der fiskalischen Dezentrali 26 Zur Verwaltung des Ölfonds vgl. Kalyuzhnova, Yelena: „Overcoming the Curse of Hydrocarbon: Goals
and Governance in the Oil Funds of Kazakhstan and Azerbaidschan“, Working Paper presented at the
Workshop „Political and Economic Challenges of Resource-Based Development in Azerbaijan and Kazakhstan“ Kiel, May 5-6 2006, forthcoming in „Comparative Economics“.
Fiskalische Dezentralisierung und regionale Disparitäten in Kasachstan
33
sierung werden sich, rechnet man den Nationalfonds der Zentrale zu, daher drastisch
verschlechtern.
Berücksichtigt wurde eine stärker zweckgebundene Konzeption des Haushaltssystems, die dem hohen Bedarf und den neuen finanziellen Möglichkeiten für staatlichen
Investitionen gerecht wird. Dabei wird, wie in der Konzeption vorgeschlagen, bei der
Abfassung der staatlichen Programme ab 2005 in laufende Programme und in Programme der Entwicklung unterschieden. Haushaltsprogramme der Entwicklung beziehen sich nur auf Ausgaben im Rahmen von Haushaltsinvestitionen, und sie sollen auf
allen Haushaltsebenen Anwendung finden. Sie sind sogar für die ländliche Ebene der
Dorfkreise vorgesehen und sollen hier zur Vorbereitung einer eigenen Haushaltsebene
führen.
Das Problem der unterfinanzierten Mandate wird entgegen den Postulaten der Konzeption bei den allgemeinstaatlichen Aufgaben durch Setzung von Normen nicht befriedigend gelöst. Um die Kalkulation der Kosten zu erleichtern, werden so wie möglich
Naturalnormen des Mindestverbrauchs für den als notwendig erachteten materiellen und
nichtmateriellen Wohlstand der Bürger verwendet. Diese Normen sind dann in der Planung und Realisierung des Haushalts verbindlich. In jedem Haushaltszyklus werden die
Naturalnormen nach Überprüfung der Haushaltssituation und der sozioökonomischen
Lage des Landes auf der Ebene der republikanischen Haushaltskommission bestätigt
oder verändert und in die Prognose der Haushaltsausgaben eingerechnet. Dessen ungeachtet bleibt das Problem der Normsetzung bestehen, denn auch Naturalnormen müssen
in Zahlen umgerechnet werden und ein großer Teil der öffentlichen Dienstleistungen
kann nicht in Naturalnormen ausgedrückt werden.
Auch im Bereich der investiven Staatsausgaben wurde das Problem der Unterfinanzierung nur in der Theorie gelöst. Bei der Festlegung der Liste prioritärer Investitionsprojekte und Programme im Rahmen der Haushaltsprogramme für Entwicklung sind die
verantwortlichen Organe für Wirtschaftsentwicklung federführend beteiligt. Zwingend
eingeschlossen in die Programmentwicklung sind nunmehr die Begründungen der Ausgaben und die Offenlegung der mit ihnen verbundenen Forderungen und Verbindlichkeiten. Obwohl die Anforderungen vor allem an die Entwicklungsprogramme damit
formal gestiegen sind, ist zu bezweifeln, dass sich durch diese de jure Neuerungen an
der de facto Praxis des Durchsetzens von Investitionsvorhaben ohne Kostendarstellung
auf informellem Weg etwas ändert.
Stärkung oder Schwächung der Regionen?
Die intensive Diskussion um eine Stärkung der untersten Verwaltungsebene hat nicht zu
praktikablen Ergebnissen geführt. Zu den örtlichen Haushalten gehört nach wie vor nur
die Ebene der Oblasthaushalte einschließlich der Haushalte von Städten mit Republikbedeutung (Astana, Almaty) und die Ebene der Haushalte der Rayons und der Städte mit
Oblastbedeutung. Zu einer neuen untersten Ebene der örtlichen Haushalte auf dem Niveau der Dorfkreise und Siedlungen konnte man sich noch nicht entschließen. Auch die
Maslichate verfügen noch nicht über eigene Haushalte.

 

,Working Papers Nr262.
34
Die Planbarkeit der regionalen Haushalte wurde durch ein zeitliches Vorziehen der
Budgetplanung etwas verbessert. Der Republikhaushalt muss im Parlament entsprechend internationaler Praxis spätestens bis zum 1. September jeden Jahres vorliegen und
bis zum 1. Dezember bestätigt sein. Die Oblasthaushalte müssen den jeweiligen Maslichaten bis zum 15. Oktober vorlegen. Für den Diskussionsbeginn der Rayonhaushalte in
ihren Maslichaten ist der 1. November vorgesehen. Die Rayonhaushalte sind dann in
einem zweiwöchigen Zeitraum nach Unterschrift des zuständigen Oblastmaslichates zu
verabschieden. Die frühere Verabschiedung des Haushaltes ermöglicht den beteiligten
Regionen theoretisch eine aktivere Anteilnahme bei der Aufstellung des Haushaltes und
eine frühere Reaktion auf die Vorgaben des Haushaltes.
Die vertikalen Beziehungen zwischen Republikhaushalt und den Haushalten der
Oblaste und Städte mit Republikbedeutung (Hauptstadt Astana und Stadt Almaty) werden durch offizielle Transfers und durch Haushaltskredite geregelt (Artikel 38 bis 52 des
Haushaltskodex). Der horizontale Finanzausgleich zwischen den Haushalten der Oblaste
und Städte mit Republikbedeutung und den Haushalten der Rayons und Städte mit
Oblastbedeutung wird durch offizielle Transfers, Haushaltskredite und normative Zuund Abführungen geregelt. Mit der Festlegung dieser Transfers auf nunmehr drei Jahre
ist man im Gesetz dem diskutierten Prinzip der Planbarkeit regionaler Einnahmen gefolgt, nimmt dafür aber negative Anreizwirkungen auf regionaler Ebene in Kauf.
Die Transfers unterteilen sich nach neuer Gesetzgebung in Transfers allgemeinen
Charakters, zweckgebundene Transfers und zweckgebundene Transfers für Entwicklung. Transfers allgemeinen Charakters zielen auf eine Angleichung der Haushaltsausstattung auf Ebene der örtlichen Haushalte ab. Transfers allgemeinen Charakters sind
damit Haushaltssubventionen (oder auch Haushaltsabführungen), die nach Einzeljahren
differenziert für drei Jahre im voraus festgelegt werden. Zweckgebundene Transfers
werden vor allem für die Finanzierung von Maßnahmen von auf zentraler Ebene beschlossenen sektoralen oder regionalen Programme eingesetzt. Ein Ausnahmefall kann
dann eintreten, wenn im Laufe des Finanzjahres das begründete Ersuchen eines Akims
um Investitionsmittel, beispielsweise bei entdeckten Schäden an Infrastruktur, vorliegt.
Die Finanzierung eines solchen Vorhabens kann dann aus der Regierungsreserve oder
der Reserve der örtlichen Exekutivorgane erfolgen. Ein zweckgebundener Transfer kann
auch als Kompensationsinstrument dienen, wenn einer untergeordneten Haushaltsebene
durch Entscheidungen eines höheren Organs Verluste entstehen, z.B. durch zusätzlich
zu finanzierende Aufgaben oder eintretende Einnahmeverluste.
Zweckgebundene oder Zieltransfers für Entwicklung aus dem Republikhaushalt in
die Ebene der Oblasthaushalte sollen der Realisierung von mehrjährigen Investitionsprojekten und Programmen dienen, die aus den auf zentraler Ebene beschlossenen sektoralen und Regionalprogrammen resultieren. Gleiches gilt für zweckgebundene Transfers aus der Ebene der Oblaste in die Rayonhaushalte.
Während das Prinzip „eine Steuer- ein Haushalt“ für den Republikhaushalt und die
Ebene der Oblasthaushalte weitgehend durchgesetzt wurde, müssen die zwei wichtigsten Steuereinnahmequellen der örtlichen Haushalte – Einkommensteuer und Sozialsteuer - zwischen Oblast- und Rayonebene auch nach neuem Gesetz weiterhin aufgeteilt
werden. Damit bleibt das Problem des Interessenausgleichs und der hierarchischen MitFiskalische Dezentralisierung und regionale Disparitäten in Kasachstan
35
telvergabe bestehen. Dominante Interessen der Oblastverwaltungen werden weiter einem Interessensausgleich mit den Rayonverwaltungen erschweren. Mit einem gleichen
Angebot öffentlicher Leistungen auf allen Verwaltungsebenen ist daher auch in Zukunft
nicht zu rechnen.
Um die ausufernde und von der Zentrale nicht mehr zu überblickende Verschuldung
der mit dem Ölboom kreditwürdig gewordenen Gebietskörperschaften einzugrenzen und
vor allem die Verschuldung transparenter zu machen, wurde die Kreditaufnahme örtlicher Exekutivorgane gegenüber der letzten Regelung zu dieser Frage aus dem Jahre
1999 eingeschränkt. Anleihen können nur noch im Inland begeben werden und unterliegen schärferen Regeln für die Kreditaufnahme und strengeren Meldepflichten. Damit
reagierte die Regierung auf das Problem, das tatsächliche Budgetdefizit mangels Informationen aus den Regionen nicht mehr korrekt ermitteln zu können. Dennoch stellt diese Beschränkung einen Eingriff in die lokale Finanzautonomie dar, da die Kreditmärkte
gerade in ärmeren Regionen noch schwach entwickelt sind.

 

,Working Papers Nr262.
36
6. Fazit
Die quantitativen Indikatoren der fiskalischen Dezentralisierung in Kasachstan sind im
internationalen Vergleich hoch. Bei näherer Analyse stellt sich aber heraus, dass die
Regionen de facto über sehr wenig fiskalische Gestaltungsmöglichkeiten verfügen. Der
Ölboom und die daraus resultierenden steigenden Haushaltseinnahmen haben die Fiskalpolitik von der Notwendigkeit der Krisenbekämpfung befreit. Für die Regionen bedeuteten die steigenden Haushaltseinnahmen auf Grund der rasch wachsenden Transfers
aber eine steigende Abhängigkeit vom Zentrum. Je höher der Anteil der Zuweisungen,
umso geringer die Handlungsautonomie der örtlichen Verwaltung.
Eine geringe regionale fiskalische Autonomie wäre für Kasachstan als Transformationswirtschaft dann gerechtfertigt, wenn dadurch eine Nivellierung der Qualität des Angebotes öffentlicher Leistungen erreicht wird. Die Bemühungen um eine stärkere fiskalische Dezentralisierung und die Änderungen in der Haushaltspraxis bis zum Jahr 2004
konnten aber dieses Ziel nicht erreichen. Die regionalen Disparitäten in der wirtschaftlichen Entwicklung schlagen sich sichtbar in starken regionalen Unterschieden des Angebotes öffentlicher Leistungen nieder. Der Lebensstandard in den ländlichen Regionen
verschlechtert sich zusehends. Erste Auswertungen von Surveydaten bestätigen diese
Einschätzung: Vor allem die Haushalte in den Hauptstädten profitieren von den Öleinnahmen, und sie tun dies in erster Linie über informelle Verteilungsmechanismen und
nicht über staatliche Transferleistungen.27
Der neue Budgetkodex bringt für die nachgeordneten Gebietskörperschaften eine
Stärkung ihrer Rechte, aber auch ihrer Pflichten im Budgetprozess. Dem steht ein im
politischen System Kasachstans manifestes Beharrungsvermögen im Verhalten der unteren Exekutivorgane gegenüber, das von Unterordnung unter die Hierarchie geprägt ist
und eine fortgesetzte Passivität dieser Organe erwarten lässt. Als Problem kommt der
ebenfalls erwähnte Mangel an entsprechend ausgebildetem Verwaltungspersonal hinzu.
Die untersten Verwaltungseinheiten verfügen noch nicht über eigene Budgets und sind
von der übergeordneten Gebietskörperschaft abhängig, dasselbe gilt für die schwach
implementierte örtliche Selbstverwaltung. Ob die unteren Ebenen in nächster Zukunft
tatsächlich ihr Recht auf aktivere Gestaltung wahrnehmen werden und können, muss
bezweifelt werden.
Ein besonders kritischer Punkt ist der wachsender Anteil der Öleinnahmen, der in
Zukunft dem Ölfonds zufließt. Dieser ist dem parlamentarischen Haushaltsprozess entzogen und damit der Mitsprache der Regionen. Was kasachische Wissenschaftler nach
dem Beginn des Ölbooms mit „Effektivitätsmängeln im Mechanismus der Wechselbeziehungen zwischen Staat und Rohstoffsektor“ bezeichnen28, könnte damit auf eine höhere Ebene verlegt werden. Die inoffizielle Verteilung beinhaltet einerseits eine Kritik
27 Najman, Boris/Pomfret, Richard/Raballand,Gael/ Sourdin, Patricia: How are oil reveneus redistributed
in an oil economy? The case of Kazakhstan.“ Paper presented at the American Assiciation conference in
Boston (MA) in January 2006.
28 Ramazov, H.. „Meregional´nye anomalii“ In: Ekonomika (Almaty), September 2004, S.5.
Fiskalische Dezentralisierung und regionale Disparitäten in Kasachstan
37
an den legalen und illegalen Steuerschlupflöchern der Unternehmen des Rohstoffsektors, andererseits muss davon ausgegangen werden, dass auf allen Verwaltungsebenen
legale und illegale Einnahmen aus diesem Sektor am Haushalt vorbeigeschleust werden.
Angesichts der Einnahmenstruktur des kasachischen Haushaltes kann die fiskalische
Dezentralisierung in Kasachstan ihre positiven Wirkungen auch bei bestem Design nicht
entfalten, solange diese Probleme weiter bestehen.

 

,Working Papers Nr262.
38
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Machmutova, M., Analiz predposylok sozdanija mestnovo samoupravlenija v Kasachstane,


   


    

Rundtischdiskussion von 20.06.2003).
Ramazov, H., Meregional´nye anomalii, Ekonomika (Almaty), September 2004, S.5.

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